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Nueva Constitución, propiedad y desarrollo


Lunes 22 de junio 2015 10:35 hrs.


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Chile es  uno de los pocos países del mundo que después de un cuarto de siglo de retorno a la democracia, aun mantiene la misma Constitución política del Estado aprobada en su periodo autoritario precedente. Esta fue inicialmente redactada por la llamada “Comisión Ortúzar” nombrada por la Junta Militar de Gobierno a fines de 1973, después del golpe de estado de septiembre de ese año. Después de varios años de deliberaciones, este proyecto constitucional  fue revisado y modificado por el Consejo de Estado (órgano no elegido por voto popular) y por la Junta Militar de Gobierno (una junta de altos mandos de las fuerzas armadas que se autodesignó con el Golpe). Este proyecto de constitución fue votado en un plebiscito efectuado el 11 de Septiembre de 1980. Cabe recordar que dicho plebiscito se realizó sin registros electorales, prensa libre, parlamento en operación y partidos políticos legalizados. La Constitución aprobada por la ciudadanía, en esas condiciones, entró en vigencia el 11 de Marzo de 1981. Dicha constitución ha sido objeta de varias reformas la ultima en el 2005 anunciada, por el presidente de la época, como una “nueva Constitución” aunque esta no se sometió a plebiscito o referéndum popular.

Estos son algunos de los antecedentes del origen de la carta constitucional que nos rige y que, por el paso del tiempo y los silencios de la historia oficial, permanecen en gran parte desconocidos para las nuevas generaciones. Vivimos en una democracia incompleta, basada en una institucionalidad heredada y a la cual se acomodó la clase política que lideró la transición en alianza con una elite económica de gran poder financiero. En este contexto, los atractivos privilegios, ventajas y estatus que otorga estar en el poder se hicieron irresistibles, postergándose así las aspiraciones del movimiento anti-dictatorial de la década de 1980 de construir una sociedad más justa y democrática en Chile. En la actualidad, la clase política, cuyos miembros incluyen a representantes que van desde la izquierda tradicional a la derecha y que nos ha gobernado por mas de 25 años, muestran gran temor a consultar a la ciudadanía para un cambio constitucional, siendo esta la soberana en cualquier democracia. Sin embargo, esta clase política tiene fisuras y no es monolítica. Con el impulso de los nuevos diputados que vienen del movimiento estudiantil del 2011 más antiguos parlamentarios se ha formado un grupo que sí desea un cambio constitucional y prefiere la vía de la asamblea constituyente para realizarlo.

Las constituciones son las normas fundamentales, escritas o no, que rigen una nación. Estas definen los derechos y deberes de los ciudadanos,  la división de poderes del Estado, norman su organización económica en aspectos institucionales y definen la forma de gobierno de un país. La Constitución es el reflejo de un contrato social, concepto en la tradición de Jean Jacques Rosseau, John Locke y mas contemporáneamente John Rawls, este último con su teoría de un contrato social justo diseñado en el “velo de la ignorancia” para asegurar que los intereses de los diseñadores del contrato social no antepongan sus intereses por sobre un orden social e institucional justo. En las últimas dos a tres décadas en América Latina se han sucedido una serie de reformas constitucionales. En particular, se aprobaron nuevas constituciones en Brasil en 1988, en Colombia en 1991, en Ecuador en 1998 y 2008, en Venezuela en 1999 y en Bolivia en el 2009. En estos casos, las nuevas Constituciones fueron aprobadas por Asambleas Constituyentes elegidas por voto popular. Estas Asambleas Constituyentes, en general,  sesionaron, por lo menos por un periodo de un año, en forma paralela a los parlamentos ya elegidos, pero tenían un mandato especial de redactar una nueva Constitución la que fue en los distintos casos refrendado por un plebiscito o referendo popular.

El concepto de asamblea constituyente tiene raíces históricas que se remontan a Francia, donde en 1789 se establece una Asamblea Nacional Constituyente. En Chile, sin embargo, las ultimas tres constituciones del Estado: 1833, 1925 y 1980 se saltaron este paso de una asamblea constituyente elegida democráticamente y fueron preparadas por comisiones nombradas a dedo por el poder político lo que muestra la tradición elitista al momento de definir el contrato social en nuestro país. El desarrollo económico resultante no es independiente de cómo se define el contrato social y la falta de democracia ciudadana para definir las constituciones ha tenido como correlato sistemas económicos muy desiguales y concentradores de la riqueza y el ingreso, siendo el modelo neoliberal actual quizás la expresión mas acentuada de esta tendencia histórica. El poder político real se ha definido a puertas cerradas, como así también la apropiación de activos productivos por particulares que son la base de los derechos de propiedad sobre la riqueza nacional.  La última apropiación importante de estos derechos de propiedad por particulares tuvo lugar en la década de 1980s, bajo el régimen de Pinochet, con la privatización de un amplio número de empresas creadas por el Estado como Soquimich, Endesa, Chilectra, CAP y muchas otras. Dichas privatizaciones, sin control ciudadano, se hicieron a funcionarios y amigos del régimen en condiciones muy desfavorables para el patrimonio del Estado y han jugado muy importante en la posterior formación de grandes riquezas en manos de algunas personas y familias y en la concentración del poder económico que ha llegado al infiltramiento del sistema político por el poder económico cuya magnitud real estamos conociendo ahora

En la actualidad, el nivel de desarrollo económico del país es muy distinto al que había en 1980. Hoy existe una democracia, aunque con limitaciones de origen y ejercicio muy serias, y en aquella época en que se redactó y votó la Constitución que nos rige había un régimen autoritario. En este sentido, la demanda por cambios institucionales no debe sorprendernos ya que a medida que los países crecen, se transforman y se modernizan, las ciudadanía busca mayores  derechos ciudadanos y el cambio de sus instituciones que surgieron en un momento histórico distinto y que se vuelven disfuncionales y se deslegitiman. Como hemos indicado, la vigencia de una Constitución aprobada en dictadura,tras casi dos décadas de retorno a la democracia es una anomalía de la transición chilena. En España después de la muerte del General Francisco Franco en 1975 se inicia una transición a la democracia que tuvo entre sus hitos importantes, con los acuerdos de la Moncloa,  la aprobación de una nueva Constitución en 1978. En la actualidad, en Chile, las dos  bases fundamentales de continuidad post-autoritaria  son el  modelo económico y la constitución de 1980, ambos con algunas modificaciones.

El contrato social actual tiene su eje en el modelo económico neoliberal que ha llevado a un nivel de ingreso per capita respetable, pero muy desigualmente distribuido y basado en un modelo de crecimiento concentrador de riquezas y basado en la minería y los servicios. El empleo es precario, los salarios de la gran mayoría son modestas (cerca de 70 por ciento de los empleados viven con remuneraciones inferiores a los 450 mil pesos mensuales), pero la abundanacia de crédito de consumo permite a la población gozar de los atractivos (y espejismos) que ofrece la sociedad de consumo. Los servicios sociales se han privatizado en gran medida y el Estado chileno  mantiene niveles de gasto público en educación, salud, transporte público y pensiones como proporción del PIB bastante inferiores a los promedios de la OCDE, organización de países al que pertenecemos. Es un país de contrastes y prioridades discutibles: por una lado, gasta un porcentaje innecesariamente alto en armamento militar, cuando la ultima guerra en que participó Chile ocurrió en el siglo 19. Este gasto militar está exento de control parlamentario y no está sujeto a escrutinio ciudadano ni a la ley de transparencia. Por otro lado, gastamos comparativamente poco en cultura: así tenemos importantes museos públicos que están desfinanciados y contamos con una televisión publica bastante trivializada en sus contenidos a la que se le obliga seguir los criterios de rating de mercado.

Ante un mandato electoral de cambios sociales y mayor equidad, el  gobierno actual se ha embarcado en reformas tributarias, educacionales y laborales dentro de un marco institucional que impide o al menos dificulta los cambios. El resultado es reformas de poca profundidad y cuestionable diseño técnico, aprobadas dentro de los estrechos límites de lo que permite el sistema aun con presencia de mayorías en el Parlamento. Al contrario de otros países latinoamericanos que iniciaron sus procesos de cambio social en los últimos 10 a 15 años modificando sus constituciones a través de asambleas constituyentes, las elites de centro-izquierda chilena han preferido postergar el cambio constitucional con el resultado predecible de una parálisis de transformaciones y/o un limitado avance de reformas de tipo parcial.

La democracia chilena registra índices preocupantes de falta de participación social. En la última elección presidencial no votó casi el 60 por ciento del universo electoral. Las encuestas de opinión muestran una sistemática baja evaluación ciudadana de los partidos políticos y en particular del Parlamento de la República al que se ve como inefectivo, legislando a favor del poder económico y con parlamentarios que se han constituido en una casta privilegiada distanciada de la realidad económica de la mayoría del país. Como botón de prueba de lo anterior basta constatar que reciben remuneraciones y beneficios que son cerca de 40 veces mayores que el salario mínimo. Recientemente, la opinión pública se ha enterado que hay parlamentarios que hacen asesorías a grandes empresas para acrecentar ingresos que ya son bastante altos, esto sin contar las sociedades comerciales o de inversión a las que pertenecen un número no menor de parlamentarios de la República y que probablemente les reditúan un ingreso financiero adicional a los salarios y gastos de representación que obtienen por su abnegada labor legislativa.

Es importante consignar en la dificultad de lograr cambios en Chile la debilidad relativa, mantenida y funcional a la democracia post-autoritaria, de los agentes sociales que históricamente impulsaron una agenda pro-igualdad en Chile como el movimiento de trabajadores, grupos populares de base y capas medias e intelectualidad más progresistas. Sin embargo, la irrupción del movimiento estudiantil con mucha fuerza en el 2011 y la resistencia de los profesores públicos a las reformas educacionales actuales muestran que el movimiento social se esta reactivando. A esto hay que agregar, los grupos ambientalistas y movimientos culturales y los sindicatos del sector público. La actual concentración de la propiedad de activos productivos tiene también su contraparte en la concentración de la propiedad de los medios de comunicación escritos, el sometimiento a los canales de televisión, ya sean de propiedad pública o de la iglesia, a la tiranía del rating y la rentabilidad de mercado, y la creciente importancia del sistema de universidades privadas que, por lo general,  omite la enseñanza de contenidos y corrientes de ciencias sociales independientes y críticos al sistema y refuerza una estructura cultural y de ideas funcionales al estatus-quo.  La necesidad de transformaciones económicas y sociales es evidente, pero requiere de reformas institucionales de largo alcance como una nueva Constitución, democráticamente discutida y aprobada con amplia participación social, junto a una discusión amplia de las reformas necesarias al modelo económico y la política social hacia  una economía más justa, dinámica y participativa.

La grandes centrales empresariales, los medios de comunicación que controlan y los observadores que tienen acceso privilegiado a estos medios han avanzado, al menos, tres argumentos en contra de una nueva constitución para nuestro país: (a) se amenzaría la vigencia del derecho de propiedad, (b) se introduce incertidumbre sobre las reglas del juego, (c) a la ciudadanía no le interesa el tema constitucional. Examinemos estos argumentos.

Derechos de propiedad

Después del golpe de Estado de 1973 quedó claro en nuestro país que para las elites dominantes era más importante el derecho de propiedad sobre la riqueza material, que la vigencia los derechos humanos y otros derechos económico y sociales. Así, en las décadas de 1970  y 1980, estas elites toleraron, aparentemente sin mayores problemas de tipo moral o político, el uso del monopolio de la violencia por parte del Estado –expresada en las prácticas reiteradas y sistemáticas de ejecuciones, desapariciones, tortura y otras formas de represión — en contra una parte de la población chilena en la medida que esto contribuyera a neutralizar cualquier intento de oposición o resistencia social al nuevo orden social impuesto por la alianza militar-civil de derecha que gobernaba el país y que construía como su gran proyecto una  ejemplar “economía de mercado”. Mas allá de la retórica y las idealizaciones de que la economía iba a funcionar como un conjunto de mercados competitivos y atomísticos, lo que no era ni es la norma, lo que se trataba era de consolidar un sistema de acumulación de capital bajo reglas capitalistas de derechos de propiedad y la obtención de altas utilidades para las empresas, en especial las de gran tamaño. Este régimen de acumulación, además, requería una mínima interferencia del Estado en su rol de regulador económico; además era conveniente congelar “lo social” desactivando eventuales movimiento de trabajadores, sociedad civil y consumidores que tuvieran alguna fuerza real para defender sus intereses. En este contexto, se busca crear una nueva institucional con la Constitución de 1980 en torno a dos doctrinas fundamentales: la seguridad nacional y el Estado subsidiario (en su rol económico). La primera doctrina aseguraría la paz social, (con la ayuda, si fuera necesario, de la capacidad de violencia del Estado). La segunda doctrina, del Estado subsidiario, era necesaria para que el Estado no amenazara la apropiación y usufructo privado de la riqueza productiva, los recursos naturales, incluida un bien tan vital como el agua, por grandes conglomerados privados alejando a nivel doctrinario y jurídico los fantasmas del Estado empresario y del Estado regulador. Además, a través de una serie de disposiciones adicionales se blindaba el sistema de eventuales intenciones de abandonar o modificar el modelo económico e institucional por parte de nuevos gobiernos que llegaran al poder. Ahora, en la segunda década del siglo 21, cuando se plantean reformas democratizadoras nuevamente se argumenta  su inconveniencia “por atentar contra el derecho de propiedad”.

En el derecho de propiedad es complejo y tiene varias dimensiones que muchas veces se soslayan. No hay duda que su garantía es necesaria en una economía de contratos y mercados; esto se enseña en cualquier curso básico de economía y de derecho comercial, aunque menos se estudia como se hizo la transición histórica (vía cercamiento de terrenos, despojo físico de tierras y proletarización de los campesinos para trabajar en la industria) entre el derecho al uso público y no excluyente de riquezas y su conversión en derechos privados y excluyentes. En épocas mas recientes las privatizaciones han sido el mecanismo de “acumulación por desposición” para transformar activos públicos de uso social en activos de propiedad de particulares con fines de lucro.

En el caso chileno, que incluso privatizó los servicios sociales como la educación, la salud, las pensiones y el agua.Sería  interesante conocer cómo se asignaron los derechos de propiedad en décadas recientes y por qué se concentraron tanto y en tan pocas manos. Surgen varias interrogantes naturales: ¿Cuál ha sido el costo para la nación chilena en términos de pérdidas patrimoniales para el Estado de las privatizaciones efectuadas en la década de 1980?, ¿se justifica ceder la propiedad de activos públicos de propiedad social en aras de garantizar el derecho de propiedad privada de algunos particulares?, ¿fue democrática e informada la apropiación de empresas del Estado por parte de funcionarios de CORFO, Mideplan y otras reparticiones de la década de 1980 y algunas de los 1990 (sanitarias)?, ¿a qué precios cedió el Estado la propiedad de empresas publicas, que según la ley eran son de todos los chilenos?, ¿hay registros estadísticos y contables en la Contraloría General de la República, el INE, u otras instituciones de estas transacciones? Mas allá del periodo autoritario surge la interrogante de por qué no se investigaron estas privatizaciones en democracia por los gobiernos que han estado en el poder a partir de 1990.  El tema parece olvidado con el paso del tiempo, pero son preguntas ciertamente relevantes y seguramente las respuestas serán incomodas. Cabe mencionar que en este poco aclarado proceso de privatizaciones en el Régimen Militar y su posterior “olvido, aceptación y consolidación”  por los parte de los gobiernos civiles de la nueva democracia probablemente está la raíz material y la tolerancia política de la corrupción política actual y que han causado un enorme daño al orgullo y auto-estima  nacional y a la imagen del país en el exterior.

Asimismo, el derecho de propiedad sin control del uso de los activos es de limitada utilidad. Así los más de ocho millones que por ley deben entregar sus ahorros pensionales a las AFP (un monopolio privado ya que no hay otros sistemas de pensiones disponible para la población donde colocar sus ahorros para la vejez) por lo general no tienen ninguna injerencia en los directorios de estas compañías ni voz en cómo y dónde se invierte sus ahorros. En la práctica el ejercicio del derecho de propiedad de las grandes mayorías es muy limitado. Vemos entonces que lo que cuenta realmente es el derecho de propiedad de los dueños del capital y las personas de alto patrimonio, es decir de una pequeña minoría.

Un segundo argumento para oponerse a una nueva Constitución es que agrega incertidumbre y eso castiga la inversión privada, componente dominante de la formación de capital en una economía tan privatizada como la chilena. Se señala que no es conveniente hacer cambios en la estructura económica e institucional vigente (que la aleje del tipo de capitalismo predominante). Efectivamente, la discusión constitucional traería incertidumbre sobre las reglas del juego, en no menor medida alimentada por una prensa hostil a los cambios progresivos. Pero esta incertidumbre se acota si se ponen fechas al proceso constituyente, se discuten sus contenidos y se identifican los mecanismos concretos de cómo se redactara y aprobara una nueva carta constitucional. Sin embargo, no hacer cambios para no crear incertidumbres al inversionista privado asustado de ver alejarse las altas tasas de rentabilidad actuales es constatar el poder de veto que tiene la clase capitalista en una economía tan dependiente del capital privado para crecer y desarrollarse. Por otra parte, es evidente la necesidad de cambios con algún grado de redistribución para evitar futuras desestabilizaciones sociales y políticas de una ciudadanía cansada de ver como la parte del león del crecimiento económico y la prosperidad se las llevan una minoría, mientras la mayoría debe enfrentar, por ejemplo, deteriorados servicios públicos de educación, salud, vivienda, pensiones y transporte tras décadas de privatización y abandono relativo por el Estado.

Se argumenta, además, que al ciudadano de la calle no le interesa el tema constitucional. Sus preocupaciones estarían en temas más inmediatos como el empleo, las deudas, la calidad y el costo de los servicios sociales y la seguridad pública. Probablemente este desinterés tiene algo de real. Sin embargo, esto es también producto de la creciente despolitización y falta de educación cívica que ha fomentado el neoliberalismo interesado en gobernar con una ciudadanía apática y desinformada que asegure buenos negocios a las elites económicas y tranquilidad social que permitan la permanencia en el poder de las elites políticas. Sin embargo, en una democracia el ciudadano es el último soberano y debe ser consultado en decisiones tan importantes como es una nueva constitución.

Para terminar este artículo me permito hacer algunas propuestas y sugerencias concretas de cómo avanzar en el tema constitucional a la luz de los elementos ya discutidos y en torno a las siguientes acciones:

(a) La Presidente de la República anunciaría un plebiscito para diciembre de 2015 o enero de 2016 lo que seria consistente con su anuncio que en septiembre del 2015 se inicia un proceso constituyente en nuestro país.

(b) El plebiscito consulta a la ciudadanía si desea una nueva constitución y lo invita a pronunciarse sobre el método de redacción de una nueva carta constituyente en torno a tres opciones: ( i) asamblea constituyente, (ii) una comisión bi-cameral del Parlamento, (iii) nueva comisión de expertos esta vez en el tema constitucional.

(c ) Se establece un plazo de al menos 12 meses para la redacción de un nuevo texto constitucional. Este texto constitucional se somete a un plebiscito nacional de ratificación o rechazo.

(d ) Si gana la opción de la asamblea constituyente esta es elegida por un mecanismo que asegure una amplia representación de genero, minorías étnicas, regiones, gremios, profesionales y representantes del arte y la cultura. Los partidos políticos pueden nominar representantes pero estos no pueden exceder mas del 30 % del total de la Asamblea.

(e ) Si gana la opción de la comisión bi-cameral el Parlamento  debe “purgar”, es decir separar de su funciones incluyendo cualquier participación en una comisión constitucional , a todos los diputados y senadores que estén involucrados en actos  asociados a financiamientos ilegítimos.

(f ) Se debe asignar un presupuesto publico auditable para facilitar el trabajo de elaboración de una nueva constitución el que debe ser de máxima transparencia publica.

(g ) Se debe incentivar una amplia participación ciudadana y popular en este proceso de discusión de un nuevo contrato social o si queremos “proceso constituyente” para que tenga la debida legitimidad y proporcione el marco adecuado para un desarrollo económico y social futuro con estabilidad, equidad y prosperidad para  Chile.