Diario y Radio Universidad Chile

Año XIV, 24 de septiembre de 2022

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La actuación policial como contribución a la unidad social

Columna de opinión por Hugo Frühling y Antonio Frey
Viernes 10 de mayo 2019 9:01 hrs.


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La siguiente columna es el prefacio del libro “La Policía en democracia” de Sebastián Roché, publicado por Ediciones Radio Universidad de Chile. Fue escrito por Hugo Frühling, doctor en Ciencias Jurídicas y Director del Instituto de Asuntos Públicos de la Universidad de Chile, y Antonio Frey, ex subsecretario de Prevención del Delito y Experto, sector de Seguridad de Naciones Unidas.

El libro “Policía en Democracia” trata un aspecto fundamental del funcionamiento del Estado contemporáneo. La imperiosa necesidad de que su aparato coactivo, representado por la policía, actúe de manera justa e imparcial en su relación con los ciudadanos para producir confianza y contribuir a la cohesión social, reforzando así los valores superiores de la democracia. Constituye uno de los primeros estudios comparativos que analizan el rol de la policía en Francia y en los países de la Unión Europea, traducidos al español, cuyo contenido encierra lecciones fundamentales para los países de América Latina que tienen la voluntad seria de llevar a cabo reformas policiales.

Tres conceptos resumen a nuestro juicio las ideas centrales del texto. El primero, que esboza Sebastián Roché en su introducción, es que el rol de la policía no es el de aplicar la ley y mantener el orden, pues constituyen solo medios para defender valores superiores que contribuyen a la cohesión social. ¿Cuáles son esos valores? Roché los sintetiza en la obligación policial de actuar de acuerdo con los principios de igualdad e imparcialidad. De manera complementaria y acudiendo a otros autores, podría hablarse de una actuación justa, respetuosa y transparente.

Un concepto complementario es que no resulta fácil para la policía proceder de acuerdo con lo que recomienda el autor, teniendo en cuenta la creciente fragmentación social expresada por expectativas crecientes y diversas propias de los distintos grupos sociales que la conforman. La realidad de poblaciones marginadas y especialmente de aquellos barrios con población predominantemente excluida es que perciben a la policía como un antagonista que contribuye a profundizar las divisiones ya existentes. Ello es perfectamente aplicable a las sociedades latinoamericanas cuyas principales ciudades se encuentran fragmentadas por las desigualdades socioeconómicas y la segregación espacial. Los intentos por responder ante la violencia y la delincuencia mediante políticas de “mano dura” han sido un fracaso. En muchos países de la región, las policías han tenido un rol protagónico en el desarrollo de esas políticas, lo que, sin duda, ha contribuido a profundizar las fracturas sociales existentes.

Un tercer concepto es que frente a este desafío que en distinta medida afecta a toda Europa, las dos policías francesas -la Policía Nacional y la Gendarmería-, se sitúan muy por debajo de las expectativas de la población y su percepción respecto de su “universalismo” se encuentra por debajo de la que registran tanto los habitantes de los países nórdicos como aquellos que viven en Gran Bretaña, Holanda, Suiza, Alemania y España respecto de sus policías. Para eso se analizan con detenimiento en el libro, diversos indicadores de confianza y legitimidad incluyendo la utilización de los controles de identidad, la percepción de trato poco respetuoso y de honestidad policial. Entre las metodologías utilizadas están las encuestas de foco comparado, incluyendo la Encuesta Social Europea que analiza aspectos específicos del contacto directo con la policía que pueden afectar la confianza social en la misma.

Los supuestos teóricos y empíricos del trabajo del profesor Roché han sido desarrollados en otro sentido por diversos autores que ven cómo la ausencia de confianza en la policía dificulta enormemente su actuar basado en el consentimiento (“policing by consent”). Roché nos propone una mirada diferente, centrada, como dijimos, en la idea de repensar a la policía como una institución que puede contribuir a la cohesión social en democracia. En este contexto, el rol del Estado es el de garantizar al desarrollo de la vida en común a través de la defensa de valores superiores tales como la igualdad y la imparcialidad. La función de la policía y de los demás organismos del sistema penal, como instituciones que representan el poder coercitivo del Estado, es representar las reglas colectivas sobre las cuales se fundamenta la confianza mutua, puesto que son ellas las que encarnan y hacen existir dichas reglas. Sólo de esta manera se puede reforzar su legitimidad. La falta de confianza en las policías, debilita su legitimidad, lo que las puede llevar a utilizar grados mayores de violencia con el objeto de lograr obediencia. Dado que la confianza se distribuye de manera desigual (según condición social, orientación religiosa o edad) en pobres y ricos, musulmanes y católicos, jóvenes y adultos, es probable que el accionar policial profundice los clivajes ya existentes contribuyendo con ello a generar un círculo vicioso que redundará en menores grados de confianza y de legitimidad social.

El libro describe también aquellas prácticas policiales que son relevantes para analizar la relación entre la policía y la sociedad. A ese respecto, comparando información proveniente de Francia y Alemania, arriba a la conclusión que los controles que realiza la policía en las calles francesas son mucho más frecuentes que los que realiza la policía en Alemania, a pesar de que la situación de seguridad en ambos países es comparable. Los análisis que lleva a cabo le permiten afirmar que Francia se encuentra entre los países de Europa donde mayores controles de identidad se realizan a las minorías étnicas o religiosas en comparación con el que se ejerce al resto de la población, y que ello no contribuye de ninguna manera a generar mayores niveles de seguridad. Del análisis de diversas encuestas de opinión, Roché concluye que los contactos de este tipo con la policía contribuyen más bien a erosionar el apoyo hacia las policías y que además alientan la disposición a participar en manifestaciones, lo que se da con particular fuerza en contextos urbanos degradados.

Los análisis comparados relativos a la desconfianza en la policía ponen en evidencia que las razones que originan esa desconfianza pueden provenir del pasado represivo de la institución, o de su falta de profesionalismo. Se trata de causas especialmente aplicables a países que han transitado desde dictaduras a democracias en años recientes, como los países de Europa del Este o de América Latina. No es el caso de Francia.

A ese respecto, el diagnóstico de Roché es que la élite política francesa no considera necesario conocer de manera sistemática lo que los ciudadanos piensan de su policía. De manera quizá más precisa, no tiene interés en mejorar el servicio público, o en inspirarse en cambios doctrinales y administrativos que existen en otros países europeos. Ello resulta sorprendente, ya que la policía enfrenta muchas dificultades para relacionarse con una sociedad cada vez más diversa, y con crecientes desigualdades territoriales. Esta falta de interés se expresa en que los estudios tipo sondeos de opinión que consultan a los ciudadanos respecto de la policía no son tan frecuentes como en otros países europeos, y que la influencia de los académicos respecto del diseño del modelo policial es baja. No existe en el Ministerio del Interior ninguna unidad que actúe respondiendo a las opiniones de expertos independientes ni tampoco existe alguna agencia preocupada de la calidad del servicio policial. Ello obedece a que las dos policías nacionales francesas son absolutamente centralizadas y que su principal función es la de proteger las instituciones del poder central. La centralización beneficia tanto al gobierno como a los sindicatos de policías, que de esta manera eluden tener que rendir cuentas a otros actores sociales por los acuerdos y negociaciones a las que arriban. Este enfoque está en las antípodas de las ideas que preconiza el autor, quien sostiene que la orientación del servicio policial debiera ser definida por el usuario, centrándose en la protección de las personas y sus derechos y en la satisfacción de sus necesidades. Se trata de un giro radical pero necesario para avanzar hacia una policía democrática que puede ser de mucha utilidad para un país como Chile. La crisis actual que viven las policías en nuestro país nos obliga a repensar el modelo policial vigente, mucho más allá del aumento del control gubernamental sobre estas, aspecto ampliamente recogido en el debate actual. Se requiere también considerar con mucho mayor detalle y precisión otros aspectos del accountability, abriendo espacios que favorezcan el control ciudadano sobre su actuar y su desempeño, y la aplicación de políticas que respondan a estudios críticos respecto del desempeño policial. Es imperativo repensar el marco legal que sustenta dicho modelo, la estructura organizativa de las policías, su dependencia, sus niveles de trasparencia, su cultura organizativa y también los mecanismos e instituciones que refuercen sus controles internos y externos.

En tal sentido, el libro contiene importantes implicancias para la construcción de policías más democráticas en América Latina. Especialmente relevantes son sus conclusiones para aquellos países que cuentan con policías profesionalmente consolidadas, pero que intentan

mejorar la calidad de sus servicios y responder mejor ante la violencia y el delito. Pensamos en las policías de Chile, de Colombia, las policías estaduales de Brasil y la uruguaya, entre otras. En cambio, países con policías creadas más recientemente y que enfrentan niveles de homicidios muy altos, alta presencia del crimen organizado y menores niveles de institucionalización, probablemente no puedan recoger con la misma pertinencia estas recomendaciones. Naturalmente, que estamos pasando por alto aquí los diferentes niveles de presupuesto, salarios y formación que exhiben las policías latinoamericanas en comparación con las europeas.

Esas policías de mayor desarrollo profesional en América Latina fueron creadas históricamente de acuerdo con modelos policiales de tipo continental centralizado, y, en la actualidad, o en un pasado reciente, contaban con policías militarizadas, como la Gendarmería francesa. Especialmente notorio es el caso de Carabineros de Chile, policía que ha conservado y reforzado su carácter militar, lo que redundó y acentuó su autonomía corporativa bajo el período dictatorial. También es el caso de las policías brasileñas, que, si bien funcionan en un contexto federal, reproducen en cada estado una policía militarizada y otra civil con funciones diferenciadas.

Los gobiernos de esos países han tenido cierta preocupación por conocer la calidad de la relación entre la comunidad y la policía. Así, en el caso chileno se vienen realizando periódicamente encuestas de victimización en las que se pregunta respecto de la percepción ciudadana sobre la policía. Asimismo, el Ministerio del Interior de Chile ha realizado algunas encuestas con preguntas respecto de la percepción respecto de la acción de Carabineros de Chile en las regiones más pobladas del país. El año 2016 el Ministerio del Interior aplicó de manera piloto el cuestionario de la Encuesta Social Europea, lo que permite realizar comparaciones entre la percepción que tenía el público respecto de Carabineros de Chile y la Policía de Investigaciones de Chile en comparación con Francia y el resto de los países europeos (ver gráfico Nº5 del capítulo 2. página 79 del libro La Policía en Democracia).

La percepción de la calidad del trabajo policial, tanto de la Policía de Investigaciones como de Carabineros, es adecuada, aunque algo inferior a la que tienen los franceses. Así, un 52,2% de los encuestados en Chile asevera que evalúa bien o muy bien el trabajo de Carabineros, y el 54,6% lo hace respecto de la Policía de Investigaciones, contra un 63,2% de los franceses. La dimensión relativa a calidad del trabajo policial que recibe una peor evaluación de los ciudadanos es la rapidez policial, en la que tanto Carabineros como la Policía de Investigaciones se ubican entre los peores evaluados de la encuesta. La rapidez hace referencia a la premura con la que se responde ante los llamados del público, por lo que podemos concluir que la respuesta de ambas policías ante la población es considerada deficiente.

Los aspectos en los que tanto Francia como Chile califican peor se refieren a la igualdad del trato policial según clase social, raza o etnia. Así, sólo un 31% de los consultados piensa que Carabineros de Chile trata igual a pobres y ricos, cifra que asciende a 36% en el caso de la Policía de Investigaciones y a 42% en el caso de las policías francesas. Frente a la pregunta de si las policías de su país trataban igual a las personas con independencia de su raza o etnia, sólo un 32% de los franceses optó por una respuesta positiva, mientras que un 46% y un 49% de los chilenos hizo lo propio para los casos de Carabineros y la Policía de Investigaciones, respectivamente. Estas similitudes no son sorprendentes si se tiene en cuenta que las policías de ambos países provienen de la tradición continental, es decir, presentan estructuras de funcionamiento muy centralizadas, dependientes del ministerio del interior, cuyas funciones principales están volcadas hacia la protección del Estado y sus instituciones (el orden público), y que exhiben un desarrollado limitado de sus niveles de transparencia y de mecanismos que les permitan responder a las necesidades de la población y rendirles cuenta respecto de su desempeño.

Teniendo en cuenta que Carabineros de Chile es usualmente considerada la policía más prestigiosa de América Latina, es muy probable que los indicadores de confianza y legitimidad de muchas otras policías de América Latina pudieran ser inferiores a los niveles registrados para un país como Chile.

Durante los últimos veinte años diversas policías de América Latina han intentado responder frente al delito y la falta de confianza del público estableciendo programas de policía comunitaria y de acercamiento a la comunidad. Así ha sucedido en Colombia, Brasil y otros lugares. En buena parte de estos casos estos programas han tenido corta duración y escaso impacto, o han pasado a tener una importancia secundaria en el desarrollo de la policía, o han sido sustituidos por otras iniciativas. Sin embargo, como lo indica el autor, la falta de legitimidad de la policía no se soluciona con programas específicos. Normalmente la falta de legitimidad de las policías tiende a coincidir con un sistema de manejo deficiente de éstas y con la falta de mecanismos de rendición de cuentas adecuados ante actores diversos. Si estos mecanismos no existen, o no son eficientes, la confianza en las instituciones públicas se erosiona y la legitimidad policial se resiente.

Efectivamente en Chile el gobierno ha impulsado mediciones respecto de la legitimidad con la que cuenta la policía, pero el modelo policial ha sufrido escasos cambios. Carabineros ha preservado una autonomía institucional consagrada por su Ley Orgánica Constitucional aprobada bajo el gobierno de Pinochet. A diferencia de Francia, Carabineros ha mantenido una débil subordinación al gobierno. Pero al igual que en Francia, no existe una adecuada rendición de cuentas ante los ciudadanos. A pesar de estas diferencias y similitudes, los sistemas policiales de ambos países favorecen la opacidad, presentan escasos niveles de apertura hacia el exterior y exhiben mecanismos pobres o casi inexistentes para conocer y responder a las necesidades de la población. En ambos países la orientación de los servicios hacia los usuarios sigue siendo por lo tanto un desafío pendiente, en cuyo desarrollo debieran concentrarse partidos y élite política. La policía no sólo es un organismo subordinado al poder político, sino que es, ante todo, un servicio para la comunidad, cuyo foco debe ser el de mostrar un trato justo e imparcial para producir confianza y generar así altos niveles de legitimidad social.

Por el contrario, las políticas implementadas en ambos países han favorecido tácticas tales como las que menciona el estudio, como son los controles de identidad en la vía pública como principal medida de prevención delictual. En barrios vulnerables o en situaciones políticamente conflictivas, como sucede en comunidades mapuches de la Araucanía, la presencia policial armada es resentida por la población como injusta y discriminatoria, lo que alimenta su exclusión social y agudiza su sentimiento de segregación, contribuyendo con ello a aumentar los clivajes y las diferencias sociales existentes.

El libro pone énfasis en la necesidad de tomar en cuenta que vivimos en sociedades crecientemente fragmentadas, donde coexisten economías diversas, incluso una fuerte presencia de economías ilegales. La actuación policial debe contribuir a la cohesión social y ello requiere de un manejo de la seguridad pública democrático, que responda a las necesidades de la población, receptivo a la opinión de expertos y a las visiones externas y comprometido con los cambios institucionales que se requieran.

 

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