Diario y Radio Universidad Chile

Año XIV, 28 de septiembre de 2022

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“Un sistema integral de derechos”

Columna de opinión por Claudio Nash
Lunes 9 de mayo 2022 11:42 hrs.


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Se analizan las normas aprobadas estas últimas dos semanas, particularmente, el avance que implica tener un sistema constitucional de protección de derechos.


Previamente en Agenda Constituyente

“Agenda Constituyente” es un espacio pensado para dar seguimiento al trabajo de la Convención Constitucional (CC). Este proyecto intercala sesiones a través de la radio (lunes 07:40 hrs) cuyas entregas pueden revisarse en mi cuenta YouTube y columnas de opinión como las que usted tiene a la vista en estos momentos, publicadas en un renovado espacio en  https://radio.uchile.cl/agenda-constituyente/claudio-nash/

En nuestra columna anterior hicimos un recuento de algunas de las normas que fueron incorporadas estas últimas dos semanas al borrador de Constitución y, particularmente, nos centramos en aquellas relativas a derechos fundamentales.

En esta columna nos vamos a centrar en los avances que ha habido en la  Convención para avanzar hacia un sistema integral de protección de derechos. Hablamos de derechos y no de derechos humanos o derechos fundamentales, porque también se han incorporado al borrador de Constitución algunas normas relativas a los derechos de la naturaleza, tal como exponemos más adelante en esta misma columna.

Sistema de Protección de derechos humanos o el momento de tomarse los derechos en serio

Tal como venimos sosteniendo en las últimas columnas de Agenda Constituyente, si queremos realizar una evaluación de lo aprobado por la Convención Constitucional en materia de derechos humanos, es fundamental que tengamos presente que estos fueron y son una demanda mínima para un nuevo acuerdo político y social, y han sido parte esencial de las demandas ciudadanas durante las últimas décadas.

Hasta la fecha, la Convención Constitucional ha aprobado una serie de normas relativas a los derechos humanos. Así, se ha consagrado el Estado como uno Social y Democrático de Derecho cuyo fundamento es la protección y garantía de los derechos humanos; se ha acordado un amplio catálogo de derechos fundamentales, derechos colectivos y de grupos históricamente discriminados; se han establecido obligaciones del Estado en materia de DDHH (respeto, protección, garantía y promoción); se ha consagrado el principio de igualdad y no discriminación como base de la convivencia democrática.

En estas semanas, en el Pleno Nº95, se caracterizaron los derechos fundamentales como “inherentes a la persona humana, universales, inalienables, indivisibles e interdependientes”. Por su parte, en el Pleno Nº 93, se aprobó una norma muy esperada, donde se consagraron las obligaciones internacionales del Estado en la materia como normas de rango constitucional,[1] resolviendo así la Convención un problema de interpretación que ha durado más de 30 años en relación con la jerarquía de las normas internacionales sobre derechos humanos en el sistema normativo nacional.

Asimismo, sabemos que no es suficiente con la consagracación de los derechos humanos como parte del catálogo de derechos recepcionados constitucionalmente (derechos fundamentales), sino que estos deben ir acompañados de un verdadero sistema de protección de derechos que permita al pueblo demandar el cumplimiento del acuerdo político constitucional. Ese sistema de derechos se expresa en los órgamos y los mecanismos constitucionales que permitan el control y la protección de los derechos consagrados en el texto constitucional. Sin un verdadero sistema de protección de derechos, el catálogo constitucional no es más que una promesa fácilmente olvidable por los poderes constituidos.

Los órganos de protección y las acciones aprobadas estas semanas

La sesión del Pleno del 03 de mayo (Pleno Nº94) acordó la incorporación al borrador de Constitución dos órganos fundamentales para la protección de los derechos fundamentales y se establecieron acciones constitucionales para la protección de derechos.

En primer lugar, se creó la figura del Defensor del Pueblo en los siguientes términos:

Un organismo autónomo, con personalidad jurídica y patrimonio propio, denominada Defensoría del Pueblo, tendrá por finalidad la promoción y protección de los derechos humanos asegurados en esta Constitución, en los tratados internacionales de derechos humanos ratificados por Chile, así como los emanados de los principios generales del derecho y de las normas imperativas reconocidas por el derecho internacional, ante los actos u omisiones de los órganos de la administración del Estado y de entidades privadas que ejerzan actividades de servicio o utilidad pública, en la forma que establezca la ley

Sin duda este es uno de los avances más importantes en la protección de los derechos humanos en la historia democrática del país. En efecto, desde 1990, con el retorno a la democracia, se venía planteando la necesidad de contar con esta figura. Nunca se quiso avanzar en su creación. El Instituto Nacional de Derechos Humanos es lo más cercano a una Defensoría del Pueblo, pero sin rango constitucional y con una serie de déficits en materia de autonomía y funciones que han hecho evidente crisis con posterioridad a octubre de 2019.

Por otra parte, se ha creado con rango constitucional, una Defensoría de la Niñez. Esta institución no había sido contemplada originalmente en la Comisión de Sistemas de Justicia, pero un muy eficaz lobby de las organizaciones vinculadas a niños, niñas y adolescentes (NNA) rindió frutos. Si bien uno podría pensar que una institución como esta debería ser parte de la Defensoría del Pueblo, la necesidad de visibilizar la situación de NNA, históricamente invisibilizados, ha pesado con fuerza.

En cuanto a los mecanismos de protección de los derechos constitucionalmente garantizados, se aprobaron dos importantes acciones constitucionales. La más amplia y compleja es la Acción de Tutela de Derechos[2], que viene a reemplazar a la actual acción de protección del art. 20 de la Constitución vigente. Esta nueva acción de tutela de derechos implica varios cambios respecto de la actual acción: a) entrega el conocimiento de la acción a los tribunales de instancia y no a las cortes de apelaciones (que sí conocerán las apelaciones); b) ya no contempla la necesidad de que la acción que motiva el acto que afecta derechos sea ilegal o arbitraria; c) no limita los derechos que pueden ser protegidos por esta vía, como sí lo hace la actual constitución; d) mantiene la posibilidad de que la autoridad judicial disponga amplias medidas para restablecer el imperio del derecho; e) se establece como una acción subsidiaria, en lo que es la medida más criticable porque limita los alcances de la protección constitucional y puede ser una importante traba en la práctica para acceder a una acción rápida y efectiva en la protección de derechos conforme a estándares internacionales; f) se podrán disponer medidas  provisionales para asegurar los derechos objeto de la protección; g) se amplía el alcance a la resoluciones judiciales respecto de terceros que se vean afectados por las decisiones judiciales; h) la Corte Suprema puede conocer en caso de decisiones contradictorias; e, i) se amplía el alcance del recurso a la protección de los derechos de la naturaleza y de los pueblos indígenas y tribales.

Por otra parte, se consagra una Acción de Amparo[3], que corresponde a la acción de hábeas corpus que se encuentra consagrada en la Constitución. Esta acción de amparo busca: a)  proteger los derechos de las personas privadas de libertad; b) a las personas que vean amenazada su libertad personal; c) protege la integridad personal al establecer claramente la obligación de las autoridades de llevar ante la magistratura que lo requiera a las personas que se encuentra bajo custodia de agentes estatales; y, d) se disponen amplias medidas  para que las autoridades judiciales aseguren los derechos amenazados.

Asimismo, en la sesión del Pleno Nº94, se aprobó la creación de una Corte Constitucional que reemplazará el actual Tribunal Constitucional. Este nuevo órgano tendrá un importante rol que cumplir para velar porque la Constitución sea respetada y, en consecuencia, deberá cumplir un rol relevante en materia de derechos humanos y de la naturaleza. Un nuevo diseño de justicia constitucional, con atribuciones acotadas, representan un claro avance respecto del actual Tribunal que ha caído en una situación de desprestigio que no tenía posibilidad de recuperarse.

En síntesis, la Convención ha propuesto un verdadero sistema de protección de derechos humanos, cuestión que hoy no existe en la Constitución vigente. El avance es evidente en esta materia.

Otros derechos que quedan garantizados en el borrador de Constitución

En el mismo Pleno Nº94 se aprobó la creación de una Defensoría de la Naturaleza, esto es, un organismo autonómo que tendrá por finalidad “la promoción y protección de los derechos de la naturaleza y de los derechos ambientales asegurados en esta Constitución, en los tratados internacionales ambientales ratificados por Chile, frente los actos u omisiones de los órganos de la administración del Estado y de entidades privadas”. Sin duda, un mecanismo de protección de derechos asociado a uno de los ejes del nuevo acuerdo constitucional como son los derechos medioambientales y de la naturaleza.

Asimismo, se aprobó en el mismo pleno, la creación de una Agencia Nacional del Agua, organismo autónomo cuya finalidad es “asegurar el uso sostenible del agua, para las generaciones presentes y futuras, el acceso al derecho humano al agua y al saneamiento y la conservación y preservación de sus ecosistemas asociados”. Junto con ello, en el Pleno Nº98, se aprobaron normas sobre áreas protegidas y relativas a la soberanía y seguridad alimentarias.

Además de la consagración de estos organismos autónomos, también se ha avanzado en otras medidas asociadas a una garantía integral de los derechos consagrados constitucionalmente. Así, en el Pleno Nº95 del 04 de mayo, se consagró el derecho de propiedad y se estableció la obligación del pago de un “justo precio” en caso de expropiaciones. Esto supera la artificial discusión abierta los meses previos de que la nueva Constitución no garantizaría este derecho.

Por otra parte, en el mismo Pleno, se aprobó una norma sobre propiedad indígenas tremendamente importante para abrir un camino para que el Estado de Chile se haga cargo de la deuda que arrastra por casi 150 años con los pueblos indígenas y particularmente con el pueblo Mapuche. Así, luego de la invasión, despojo y colonización del pueblo mapuche por parte del Estado de Chile, se avanza en una norma que reconoce el derecho de los pueblos indígenas a sus territorios y las obligaciones del Estado:

El Estado reconoce y garantiza conforme a la Constitución, el derecho de los pueblos y naciones indígenas a sus tierras, territorios y recursos. / La propiedad de las tierras indígenas goza de especial protección. El Estado establecerá instrumentos jurídicos eficaces para su catastro, regularización, demarcación, titulación, reparación y restitución. / La restitución constituye un mecanismo preferente de reparación, de utilidad pública e interés general. / Conforme a la constitución y la ley, los pueblos y naciones indígenas tienen derecho a utilizar los recursos que tradicionalmente han usado u ocupado, que se encuentran en sus territorios y sean indispensables para su existencia colectiva.

Esta norma está en línea con el reconocimiento de la plurinacionalidad y los derechos de autonomía y pluralismo jurídico reconocidos a los pueblos indígenas. Estas son normas que apuntan a generar condiciones de igualdad material o sustantiva respecto de los pueblos indígenas que han sido históricamente invisibilizados, excluidos y discriminados. Se establecen así las bases para avanzar en la creación de condiciones de justicia que hagan posible una nueva forma de convivencia de las naciones que integran el Estado de Chile.

Se diseña un nuevo Sistema Político

Recordemos que en el Pleno Nº82 del 13 de abril, la Comisión de Sistema Político se votaron favorablemente una serie de normas centrales para la estructura pollítica de la nueva Constitución. En dicho pleno se comenzó a delinear un sistema político basado en dos premisas: a) un presidencialismo atenuado para reemplazar el hiperpresidencialismo existente y b) un poder legislativo asimétrico, que reemplazara el actual diseño de dos Cámaras espejo (conocen ambas de los mismo proyectos de ley) y que tiene como su mayor novedad la eliminación del Senado y la creación de una Cámara de las Regiones.

Esta innovación en el diseño político ha sido uno de los temas que mayor atención han llamado, especialmente a la clase política, que ve en el Senado un espacio de “racionalidad” frente a los posibles “desvaríos” de la Cámara política (diputados y diputadas). Si bien este es el discurso, la realidad más bien nos demuestra que el Senado es la expresión política de la concentración de poder en unas pocas manos y donde los partidos tradicionales concentran el poder para evitar cualquier cambio profundo al modelo imperante. Así ha sido en el pasado y en la experiencia reciente.

En el Pleno Nº97, del 06 de junio, se terminaron de aprobar las normas que dan cuenta del nuevo diseño de poder político en Chile.  Así, se acordaron las atribuciones de la Cámara de las Regiones, que terminó con atribuciones más amplias de lo que originalmente se preveía, ya que tendrá importantes funciones legislativas más allá de los temas regionales, aunque se mantiene a idea de que es la Cámara de Diputados/as donde se radica la tramitación general de las leyes.  De la misma forma, se diseñó un sistema de responsabilidad política similar al actualmente vigente; y, quedó regulado el procedimiento general para la aprobación de las leyes.

En esta misma jornada Nº97 se aprobó la norma sobre democracia paritaria, que da respuesta a una de las más importantes demandas de las mujeres en el proceso constituyente. Así, la norma aprobada dispone:

El Estado reconoce y promueve una sociedad en la que mujeres, hombres, diversidades y disidencias sexogenéricas participen en condiciones de igualdad sustantiva, reconociendo que su representación efectiva en el conjunto del proceso democrático es un principio y condición mínima para el ejercicio pleno y sustantivo de la democracia y la ciudadanía. / Todos los órganos colegiados del Estado, los órganos autónomos constitucionales y los órganos superiores y directivos de la Administración, así como los directorios de las empresas públicas y semipúblicas, deberán tener una composición paritaria que asegure que, al menos, el cincuenta por ciento de sus integrantes sean mujeres. / Asimismo, el Estado adoptará medidas para la representación de diversidades y disidencias de género a través del mecanismo que establezca la ley. / El Estado promoverá la integración paritaria en sus instituciones y en todos los espacios públicos y privados.

Finalmente, en el mismo Pleno se rechazó la idea de dar mayor participación a los independientes. En esta materia, los partidos políticos lograron imponer la idea de que la política en Chile deberá seguir dominada por los partidos políticos y con una menor participación de los movimientos sociales e independientes. Sin duda, esta es una dura derrota para quienes apostábamos por ampliar las formas de participación más allá de las instituticones propias de la política del siglo XIX.

A qué prestar atención estas semanas

Esta semana es la última para que el Pleno de la Convención apruebe los informes de las comisiones. Luego, comienzan (17 de mayo) las comisiones de armonización, preámbulo y normas transitorias. Todo ello con vistas a tener el borrador de Constitución antes del 05 de julio de 2022. Las fechas claves son:

  • 16 de mayo: borrador de Constitución para proceso de armonización, redacción de preámbulo y normas transitorias
  • 04 de julio: entrega del proyecto de Constitución al Presidente
  • 04 de septiembre: votación del borrador de Constitución

Santiago, 09 de mayo de 2022

[1] Recepción e integración del derecho internacional de los Derechos Humanos. “Los derechos y obligaciones establecidos en los tratados internacionales de derechos humanos ratificados por Chile y que se encuentren vigentes, los principios generales del derecho internacional de los derechos humanos y el derecho internacional consuetudinario de la misma materia forman parte integral de esta constitución y gozan de rango constitucional.”

[2] Acción de tutela de derechos fundamentales. Toda persona que por causa de un acto u omisión sufra una amenaza, perturbación o privación en el legítimo ejercicio de sus derechos fundamentales, podrá concurrir por sí o por cualquiera a su nombre ante el tribunal de instancia que determine la ley, el que adoptará de inmediato todas las providencias que juzgue necesarias para restablecer el imperio del derecho. Esta acción se podrá deducir mientras la vulneración persista. La acción se tramitará sumariamente y con preferencia a toda otra causa que conozca el tribunal.

Esta acción cautelar será procedente cuando la persona afectada no disponga de otra acción, recurso o medio procesal para reclamar de su derecho, salvo aquellos casos en que, por su urgencia y gravedad, pueda provocarle un daño grave inminente o irreparable.

Al acoger o rechazar la acción, se deberá señalar el procedimiento judicial que en derecho corresponda y que permita la resolución del asunto.

El tribunal competente podrá en cualquier momento del procedimiento, de oficio o a petición de parte, decretar cualquier medida provisional que estime necesaria, y alzarlas o dejarlas sin efecto cuando lo estime conveniente.

No podrá deducirse esta acción contra resoluciones judiciales, salvo respecto de aquellas personas que no hayan intervenido en el proceso respectivo y a quienes afecten sus resultados.

La apelación en contra de la sentencia definitiva será conocida por la Corte de Apelaciones respectiva. El recurso será conocido por la Corte Suprema si respecto a la materia de derecho objeto de la acción existen interpretaciones contradictorias sostenidas en dos o más sentencias firmes emanadas de los tribunales del Sistema Nacional de Justicia. De estimarse en el examen de admisibilidad que no existe tal contradicción, se ordenará que sea remitido junto con sus antecedentes a la Corte de Apelaciones correspondiente para que, si lo estima admisible, lo conozca y resuelva.

Esta acción también procederá cuando por acto o resolución administrativa se prive o desconozca la nacionalidad chilena. La interposición de la acción suspenderá los efectos del acto o resolución recurrida.

Tratándose de los derechos de la naturaleza y derechos ambientales, podrán ejercer esta acción tanto la Defensoría de la Naturaleza como cualquier persona o grupo.

En el caso de los derechos de los pueblos indígenas y tribales, esta acción podrá ser deducida por las instituciones representativas de los pueblos indígenas, sus miembros, o la Defensoría del Pueblo.

[3] Acción de amparo. Toda persona que sea arrestada, detenida o presa con infracción a lo dispuesto en esta Constitución o las leyes, podrá concurrir por sí o por cualquiera persona a su nombre, sin formalidades, ante la magistratura que señale la ley, a fin de que esta adopte de inmediato las providencias que sean necesarias para restablecer el imperio del derecho y asegurar la debida protección de la persona afectada, pudiendo inclusive decretar su libertad inmediata.

Esa magistratura podrá ordenar que el individuo sea traído a su presencia y su decreto será precisamente obedecido por todos los encargados de las cárceles o lugares de detención.

Instruida de los antecedentes, decretará su libertad inmediata o hará que se reparen los defectos legales o pondrá al individuo a disposición del tribunal competente, procediendo en todo breve y sumariamente, y corrigiendo por sí esos defectos o dando cuenta a quien corresponda para que los corrija. Sin perjuicio de lo señalado, el tribunal deberá agotar todas las medidas conducentes a determinar la existencia y condiciones de la persona que se encontrare privada de libertad.

Esta acción también procederá respecto de toda persona que ilegalmente sufra una privación, perturbación o amenaza a su derecho a la libertad personal, ambulatoria o seguridad individual, debiendo en tal caso adoptarse todas las medidas que sean conducentes para restablecer el imperio del derecho y asegurar la debida protección del afectado.

El contenido vertido en esta columna de opinión es de exclusiva responsabilidad de su autor y no refleja necesariamente la posición de Diario y Radio Universidad de Chile.