Naciones Unidas tiene buenas razones para querer ser más eficiente. La presión financiera, la fragmentación institucional y una crisis del multilateralismo que obliga a hacer más con recursos cada vez más limitados han convertido la reforma del sistema en una necesidad difícil de ignorar. Pero cuando lo que está en discusión son las instituciones encargadas de sostener agendas como la igualdad de género y los derechos sexuales y reproductivos, hablar de eficiencia significa mucho más que reducir costos o simplificar organigramas.

Ese es precisamente el trasfondo de la posible fusión entre ONU Mujeres y el Fondo de Población de las Naciones Unidas (UNFPA), una de las alternativas examinadas en el marco de UN80, la iniciativa de reforma impulsada por el Secretario General António Guterres. Lanzada en 2025, UN80 busca revisar cómo funciona Naciones Unidas, cómo se implementan sus mandatos y qué cambios estructurales podrían reducir duplicaciones y mejorar la coordinación en un contexto de creciente presión financiera.

Sin embargo, conviene precisar desde el inicio que la fusión entre ONU Mujeres y UNFPA no ha sido aprobada. Lo que existe hasta ahora es un proceso de evaluación que durante 2026 se ha vuelto crecientemente más complejo. Los propios órganos de gobernanza de ambas entidades han pedido más información, distintos Estados han solicitado mayores garantías sobre los mandatos y organizaciones feministas y de derechos de las mujeres han cuestionado los riesgos de una transformación institucional de esta magnitud.

Esa evolución ha ido desplazando gradualmente el centro de la discusión. La pregunta ya no es únicamente si una fusión puede realizarse técnica o jurídicamente, sino si es realmente la mejor herramienta para resolver los problemas que pretende abordar. Dicho de otra forma: si ONU Mujeres y UNFPA pueden coordinarse mucho más de lo que lo hacen actualmente, ¿es necesario fusionarlas para conseguirlo? Y, si la respuesta fuera afirmativa, ¿qué tendría que demostrar Naciones Unidas antes de adoptar un cambio difícilmente reversible?

La pregunta es especialmente relevante porque una reforma institucional nunca consiste únicamente en decidir cuántas oficinas o estructuras deben existir. También implica decidir dónde se concentrarán los recursos, quién tendrá capacidad para fijar prioridades y qué agendas conservarán una voz institucional propia. Para entender por qué, primero es necesario observar qué comparten ONU Mujeres y UNFPA, pero también qué las diferencia.

Complementarias, no redundantes

A primera vista, la integración de ONU Mujeres y UNFPA parece intuitiva. Ambas trabajan en problemas que se cruzan constantemente: violencia de género, derechos humanos, adolescencia y juventud, acción humanitaria, producción de datos y protección de mujeres y niñas.

Las propias necesidades de las personas rara vez respetan las fronteras administrativas de Naciones Unidas. Prevenir un embarazo adolescente puede requerir acceso a anticonceptivos, educación, prevención de la violencia sexual y mayores niveles de autonomía. Responder a una mujer sobreviviente de violencia puede demandar simultáneamente atención de salud, protección, justicia, apoyo psicosocial y autonomía económica.

Chile ofrece un ejemplo concreto de esa intersección. En 2026, ONU Mujeres Chile y UNFPA Chile participaron junto al O’Neill Institute en un análisis sobre violencia gineco-obstétrica. El problema combina precisamente ámbitos que el sistema institucional suele distribuir entre distintas áreas: violencia de género, autonomía corporal, salud sexual y reproductiva, derechos humanos y funcionamiento de los sistemas sanitarios.

Desde esa perspectiva, que ambas entidades necesitan trabajar juntas parece evidente. Lo que no resulta igualmente evidente es que deban convertirse en una sola institución para hacerlo.

La razón es que ONU Mujeres y UNFPA comparten áreas de trabajo, pero no cumplen las mismas funciones. ONU Mujeres fue creada en 2010 precisamente para otorgar a la igualdad de género una institucionalidad propia dentro del sistema de Naciones Unidas. No sólo implementa programas: posee funciones normativas, trabaja con gobiernos y sociedad civil y tiene un mandato específico para coordinar al sistema ONU en materia de igualdad de género. Su trabajo abarca, entre otras áreas, participación política de las mujeres, autonomía económica, eliminación de la violencia y Mujeres, Paz y Seguridad.

UNFPA, en cambio, se construye sobre una especialización distinta. Su trabajo está particularmente vinculado con salud sexual y reproductiva, derechos reproductivos, salud materna, población, juventudes, censos, datos demográficos y respuesta humanitaria. Además, cuenta con una amplia presencia territorial y con capacidades técnicas y logísticas que responden a esa especialización.

Estas diferencias ayudan a entender por qué la convergencia entre ambas puede ser tan valiosa. En violencia de género, por ejemplo, ONU Mujeres aporta capacidades relacionadas con normas, políticas públicas, prevención, justicia y organizaciones de mujeres. UNFPA incorpora servicios para sobrevivientes, salud sexual y reproductiva, atención psicosocial y capacidades humanitarias. No llegan al mismo problema haciendo exactamente lo mismo, sino aportando capacidades diferentes.

Por eso, la complementariedad es evidente. Pero complementariedad no significa redundancia.

UNFPA no reemplaza el trabajo de ONU Mujeres sobre participación política, autonomía económica, sistemas de cuidados o coordinación institucional en igualdad de género. ONU Mujeres tampoco reemplaza las capacidades de UNFPA en salud materna, suministros de salud reproductiva, censos o dinámicas poblacionales.

Esta distinción importa porque permite evitar dos simplificaciones opuestas. La primera sería sostener que ambas instituciones hacen prácticamente lo mismo y que fusionarlas es, por tanto, una consecuencia lógica. La segunda sería asumir que la arquitectura existente debe preservarse simplemente porque ya existe.

Entre ambas posiciones existe un terreno mucho más interesante: reconocer que hay razones legítimas para integrar más sin asumir automáticamente que la forma adecuada de hacerlo sea una fusión completa.

Una estructura conjunta podría reducir determinados costos administrativos, simplificar procesos y permitir una mejor articulación entre salud, violencia, protección, derechos, datos y acción humanitaria. También podría disminuir los costos de coordinación que enfrentan los gobiernos al relacionarse con distintas entidades de Naciones Unidas.

El punto, entonces, no es negar que una fusión pueda ofrecer ventajas. Es preguntarse si esas ventajas son exclusivas de una fusión.

Precisamente por eso, durante 2026 el marco de comparación comenzó a cambiar. Los análisis solicitados por los Executive Boards dejaron de enfrentar únicamente una “fusión” frente al “statu quo” y comenzaron a considerar alternativas que mantendrían jurídicamente separadas a ambas entidades mientras profundizan su integración: mayor programación conjunta en los países, cooperación sistemática frente a la violencia de género, datos interoperables, coordinación alrededor del ODS 5 y expansión de servicios administrativos compartidos.

Ese cambio es fundamental porque transforma la pregunta. Ya no se trata de elegir entre fusionar o no modificar nada, sino de determinar qué grado de integración necesita realmente el sistema.

Y es justamente en ese punto donde la discusión deja de ser puramente administrativa.

Una fusión también redistribuye poder

Detrás del lenguaje de eficiencia existe una dimensión menos visible: las organizaciones internacionales no son simples organigramas.

Las estructuras distribuyen poder. Determinan qué temas llegan directamente a los niveles más altos de decisión, quién administra los recursos, qué equipos tienen autonomía, qué conocimiento especializado adquiere autoridad y qué agenda dispone de una voz institucional propia.

Una fusión, por tanto, no elimina las decisiones sobre prioridades. Las traslada.

Hoy ONU Mujeres y UNFPA pueden competir por recursos, visibilidad o atención política desde instituciones diferentes. En una organización integrada, esas tensiones pasarían a negociarse al interior de una misma estructura.

Eso no significa que una agenda necesariamente vaya a imponerse sobre otra. Sí significa que alguien tendrá que decidir cómo se distribuyen recursos limitados entre prioridades diferentes. Y cuando los recursos son escasos, esa priorización deja de ser una cuestión abstracta.

¿Qué presupuesto se asignaría a igualdad de género? ¿Qué espacio conservarían la salud y los derechos sexuales y reproductivos? ¿Qué áreas mantendrían posiciones de alta jerarquía? ¿Qué programas enfrentarían primero un ajuste financiero? ¿Seguirían existiendo líneas presupuestarias suficientemente identificables para saber cuánto se destina efectivamente a cada mandato?

Estas preguntas importan porque preservar un mandato no significa necesariamente preservar la capacidad institucional para ejercerlo.

Una eventual nueva entidad podría conservar formalmente compromisos relacionados con igualdad de género y derechos reproductivos. Pero su capacidad real dependería también de presupuesto, personal especializado, acceso a los niveles de decisión, liderazgo, mecanismos de rendición de cuentas y relaciones con organizaciones de la sociedad civil.

En el ámbito de género, esta distinción es especialmente relevante. Transversalizar género no es lo mismo que mantener una capacidad institucional especializada en igualdad de género.

Una integración más estrecha entre igualdad de género, salud, población o acción humanitaria puede fortalecer el gender mainstreaming. Pero eso no resuelve automáticamente otra pregunta: quién conserva la autoridad específica para mantener la igualdad de género como prioridad política dentro del sistema.

No sabemos que una fusión vaya a debilitar esa capacidad. Pero tampoco deberíamos asumir que preservarla ocurrirá automáticamente.

Por lo mismo, una vez reconocidos tanto los beneficios potenciales como los riesgos institucionales, la cuestión decisiva pasa a ser otra: ¿qué evidencia existe para demostrar que una fusión sería una solución mejor que otras formas de integración?

Y en este punto el debate de 2026 ofrece un dato particularmente relevante.

El análisis presentado por UNFPA en agosto reconoce que una fusión estructural podría generar un mayor ahorro neto en el largo plazo. Sin embargo, las alternativas examinadas tendrían menores costos de transición y podrían implementarse dentro de los marcos jurídicos existentes. Bajo los supuestos utilizados, el análisis tampoco identificó beneficios programáticos u operacionales claramente adicionales de la fusión que no pudieran potencialmente alcanzarse a través de esas alternativas.

Este resultado no prueba que fusionar sea una mala idea. Tampoco demuestra que una organización integrada no pueda producir ventajas que todavía no han sido suficientemente evaluadas.

Lo que sí hace es elevar la carga de la prueba.

A partir de este punto, ya no basta con demostrar que una fusión es jurídicamente posible, administrativamente viable o capaz de producir ahorros. Naciones Unidas tendría que explicar qué problema sustantivo resolvería mejor una fusión que una coordinación institucional mucho más profunda.

Una regla razonable para evaluar este tipo de reformas sería que, mientras más irreversible sea el cambio, mayor debería ser la evidencia exigida para demostrar que sus beneficios superan los de alternativas menos disruptivas.

Hasta aquí, la discusión puede parecer distante de la vida cotidiana. Sin embargo, el verdadero valor de cualquier arquitectura institucional sólo puede medirse cuando se observa qué ocurre con las capacidades y los programas que llegan efectivamente a las personas.

Coordinar más no significa necesariamente fusionar

Para una mujer que necesita atención después de sufrir violencia, para una adolescente que requiere acceso a servicios de salud sexual y reproductiva o para una mujer migrante que necesita protección, qué entidad de Naciones Unidas financia o coordina cada componente es una cuestión secundaria. Lo relevante es que la respuesta exista, sea accesible y funcione.

Desde esa perspectiva, el argumento a favor de integrar más es poderoso.

América Latina y el Caribe enfrentan simultáneamente violencia contra mujeres y niñas, desigualdades en salud y derechos sexuales y reproductivos, embarazo adolescente, migración, envejecimiento, transformaciones demográficas y una creciente demanda por políticas de cuidados. En 2024, al menos 3.828 mujeres fueron víctimas de femicidio, feminicidio o muerte violenta por razón de género en 26 países y territorios de la región, según datos recopilados por CEPAL.

Problemas de esta naturaleza requieren instituciones capaces de conversar entre sí, compartir información y trabajar de manera intersectorial. Pero esa necesidad de integración no elimina otra igualmente importante: la necesidad de especialización.

Una región compleja no se beneficia necesariamente ni de instituciones que funcionen como compartimentos aislados ni de una sola gran estructura donde todas las agendas compitan internamente por los mismos recursos.

Entre ambos extremos existe un espacio intermedio que merece mucha más atención: programación conjunta, sistemas de datos interoperables, servicios administrativos compartidos, integración selectiva de capacidades nacionales y regionales, mecanismos formales de coordinación y una división del trabajo más clara.

Ese camino puede parecer menos espectacular que una gran fusión institucional. Pero precisamente por eso obliga a distinguir reforma de centralización.

La reforma del sistema de Naciones Unidas es necesaria. Defender el statu quo sólo porque una determinada institución ya existe sería una respuesta insuficiente a un contexto internacional que exige más coordinación, mejores resultados y un uso responsable de recursos escasos.

Pero centralizar tampoco debería convertirse automáticamente en sinónimo de reformar.

Cualquier alternativa que finalmente avance debería permitir responder, como mínimo, algunas preguntas básicas: ¿se mantienen las capacidades especializadas? ¿es posible identificar cuánto financiamiento recibe cada mandato? ¿existen liderazgos con suficiente jerarquía? ¿se garantiza la continuidad de programas y servicios? ¿participan significativamente organizaciones de mujeres, feministas y juveniles? ¿es posible evaluar los resultados antes de adoptar transformaciones difíciles de revertir?

Vistas así las cosas, la eventual fusión de ONU Mujeres y UNFPA plantea una discusión mucho más amplia que el futuro de dos entidades de Naciones Unidas.

Obliga a preguntarnos qué significa realmente construir instituciones multilaterales más eficientes.

Una institución más grande podría ahorrar recursos. Podría tener mayor escala y una presencia territorial más amplia. Pero ninguna de esas ventajas debería darse por sentada simplemente porque dos estructuras se conviertan en una.

La complementariedad entre ONU Mujeres y UNFPA constituye un argumento convincente para coordinar más. Lo que todavía debe demostrarse es si constituye también un argumento suficiente para fusionar.

La prueba de una buena reforma no debería ser cuánto consigue simplificar Naciones Unidas su organigrama, sino cuánta capacidad adicional logra generar sin que la igualdad de género y los derechos sexuales y reproductivos pierdan precisamente la especialización, la autoridad y la continuidad que necesitan para avanzar.