Diario y Radio U Chile

Año X, 18 de noviembre de 2018

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El pecado original que determinó el fracaso del Transantiago

A 10 años de su puesta en marcha, Radio y Diario Universidad de Chile desmenuzó las causas que llevaron al desastre del proyecto, que prometió ser un sistema de transporte de talla mundial, y que persisten hasta hoy. Fallas de diseño y ejecución, pocos recursos, nula información y la tendencia a disponer del tiempo de los ciudadanos, son algunos de los elementos que fraguaron el desastre.

Victoria Viñals

  Viernes 10 de febrero 2017 7:00 hrs. 
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En octubre de 2005, cuando se introdujeron los primeros cambios en el sistema de micros amarillas, el gobierno de Ricardo Lagos lanzó un spot publicitario para anunciar las novedades. El enfoque estaba orientado a que la ciudadanía integrara de manera adecuada los cambios en el sistema y que se prepara el terreno para los cambios que supondría el nuevo sistema de transportes para la capital.

En el video de 35 segundos se escuchaba de fondo una versión de la canción “Cambia todo cambia” con ajustes en la letra que aludían al nuevo proceso. “Cambia de micro a bus, de chofer a conductor (…) Cambia, Santiago cambia”, decía la canción. Hacia el final, una voz masculina anunciaba el eslogan “Súbete al Transantiago, esto recién comienza”.

Poco más de un año después el proyecto se puso en marcha. Se programó para el 10 de febrero de 2007 en consideración a la disminución de la congestión vehicular y al flujo de personas por el periodo estival. El 10 de febrero dejaba un margen de casi 20 días para corregir errores y se esperaba que para marzo funcionara de manera óptima. Lo que nunca ocurrió, incluso hoy a 10 años de ese día.

El proyecto concebido y diseñado entre los años 2002 y 2005,  durante el Gobierno de Ricardo Lagos, fue un desastre desde el primer momento, pese a que prometía traer más dignidad a las personas y consolidarse como un sistema de transporte público de clase mundial.

Si antes las personas se tardaban una hora en llegar a sus lugares de trabajo, impulsados por el rostro de la campaña, Iván Zamorano, tenían que levantarse dos y hasta tres horas antes para tomar, con un poco de suerte, una micro.

En marzo las cosas no mejoraron. Los paraderos estaban atochados de personas esperando locomoción. Los buses prácticamente no pasaban y cuando lo hacían muchas personas simplemente no podían abordarlos. En este escenario, el metro pasó a desempeñar un papel central como eje troncal del sistema. Del máximo de tres personas por metro cuadrado, se pasó a una tasa promedio de seis, lo que fue nefasto para el sistema y para las personas que se veían afectadas por el hacinamiento, la falta de ventilación y aire acondicionado.

A 10 años de la implementación del Transantiago, los expertos distinguen dos momentos esenciales: el primero en 2007 durante la puesta en marcha y el segundo a partir de los años 2008 y 2009 donde el ministro de Transportes de la época, René Cortázar, logró estabilizar operacionalmente el Transantiago, aunque con un costo tremendamente elevado.

“El primer Transantiago no resiste ningún análisis. Desde el 2008-2009 en adelante, todos los indicadores objetivos de Transantiago se han deteriorado: mayores tiempos de viaje, menor cantidad de pasajeros, mayor evasión, mayores costos operacionales, mayores subsidios y una evaluación ciudadana comparable a la del año 2007. En ese sentido, la evaluación del Transantiago, desde que se normalizó hasta ahora, es absolutamente negativa”, explica Louis De Grange, doctor en Transporte, académico e Investigador en Políticas y Planificación de Transporte Urbano.

El pecado original

 Poco después del desastre de la puesta en marcha y cuando los santiaguinos seguían indignados por la implementación del Plan, se formó una Comisión Investigadora en la Cámara de Diputados. La idea era poder buscar las responsabilidades políticas tras el proyecto y responder, de alguna forma, a la ciudadanía.

El ex diputado Patricio Hales presidió esa Comisión. Antes, fue en dos oportunidades presidente de la Comisión de Obras Públicas y también embajador en Francia, donde pudo observar el sistema de transporte de ese país y de otros de la Unión Europea.

Sobre la Comisión señala: “No fue un tongo, no fue una Comisión arreglada y la prueba de esto es que el informe final fue aprobado tanto por la izquierda como por la derecha. Si no hubiese sido así, la derecha se hubiera opuesto, hubieran dicho que nosotros estábamos arreglando esto para salvar al Gobierno. Pero fue al contrario. Muchos de nosotros, que somos personas de izquierda y adherentes a los gobiernos de la Concertación, fuimos criticados por los nuestros por haber sido tan duros y tan firmes. A mi me parece que cada uno tendrá la conciencia tranquila de que es lo que hizo en esa Comisión Investigadora”.

En diciembre de 2007 el informe de la Comisión fue aprobado por el pleno de la Cámara Baja. El resultado fue contundente: si bien el Transantiago tuvo serias deficiencias durante su puesta en marcha, tenía un problema de fondo, de diseño. Había sido concebido mal y por tanto, al nacer ya estaba destinado al fracaso.

“El proceso, radicado en profesionales preocupados de las obras públicas, fue pensado como una “tareita” más dentro de las tareas de hacer un poco de infraestructura y de resolver un poquito el transporte. No fue pensado como un problema urbano. No fue concebido para resolver un problema del aparato circulatorio del cuerpo urbano. No se consideró que cuando se afecta el transporte, afecta la totalidad de los órganos de la ciudad y el comportamiento de millones de personas”, afirma Patricio Hales.

Las consideraciones del Informe tenían dos aspectos, uno sobre el origen de las deficiencias y otro, sobre las responsabilidades políticas.

Mal pensado, mal ejecutado

Según se consigna en el informe de la Comisión Investigadora, el Gobierno de Ricardo Lagos decidió que el cambio del transporte urbano de Santiago era urgente y que debía realizarse en los menores plazos posibles para terminar de una vez con el sistema antiguo. Esta urgencia se vio agudizada por el paro de micros amarillas ocurrido en 2002 y que paralizó a toda la ciudad.

Pese a que la mayoría de las ciudades que desarrollaron nuevos sistemas de transporte, demoraron décadas decadas en su implementación y desarrollaron importantes inversiones en el proceso, en Chile se “sobreestimaron” las capacidades del propio país.

“Los entrevistados involucrados en Transantiago y sus gestores originales establecieron frente a la Comisión su responsabilidad de haber estado convencidos de que en Chile era posible hacer el cambio más rápidamente que en las otras ciudades que lo enfrentaron y nunca ninguno de los participantes puso en duda los plazos perentorios que definieron en sus cronogramas”, puede leerse en el informe.

Esta sobreestimación se expresó en los reducidos plazos de los cronogramas trazados y de los compromisos establecidos en las bases de licitación y consiguientes contratos. Se fijaban plazos que el Estado debía cumplir, aún cuando éstos dependían de complejas eventualidades, de cumplimientos del sector privado y de un gran número de elementos independientes de la voluntad del Estado.

“Por lo tanto, contra todo lo que mostraba la experiencia internacional, la urgencia fue el primer parámetro que los gestores y diseñadores responsables de Transantiago se impusieron, con un voluntarismo que desatendió experiencias y consejos de expertos, inclusive del Banco Mundial, actuando de manera descuidada e insensible frente a los efectos sociales de su improvisación que afectarían más intensamente a los sectores más vulnerables”, declara el informe de la Comisión.

Con esta urgencia, era muy difícil que hubiera funcionado bien. Y es que además de lo anterior, el diseño del Transantiago tuvo a lo menos cuatro problemas fundamentales que estructuran sus defectos y que marcan las dificultades que ha tenido que sufrir la ciudadanía. Estos elementos fueron los contratos, la ausencia de subsidio estatal, la grave reducción de la flota y la insuficiencia de infraestructura.

Subsidios o no subsidios

Respecto a la necesidad de haber establecido subsidios con anterioridad a los procesos de diseño, las opiniones están divididas entre los expertos. Mientras algunos sostienen que un adecuado financiamiento estatal hubiese cambiado el escenario, otros afirman que era imposible de prever los costos que tendría el sistema.

Sergio Jara, Ingeniero del Instituto Sistemas Complejos de Ingeniería (ISCI) de la Universidad de Chile, explica que si los recursos para haber diseñado bien el sistema hubiesen sido considerados desde el comienzo, habríamos tenido un sistema distinto del que se implementó en el año 2007.

“Ese sistema hubiese sido con recorridos bastante más directos, en otras palabras, sin tanto transbordo, con una flota sustancialmente más grande con la que se salió en febrero de 2007 y con buses en promedio algo más pequeños que los que se implementaron en el año 2007”, señala.

¿Por que esto hubiese sido lo adecuado? “Porque es fundamental considerar que el tiempo de los usuarios es un recurso económico valioso. Cuando el sistema descansa mucho en trasbordos no funciona. Por diseño se consideró pasar de un 10 por ciento de los viajes con trasbordo, a cerca del 70 por ciento. Cuando la flota disminuye de forma tal que los tiempos de espera aumentan porque las frecuencias bajan, lo que usted está haciendo, en el fondo, es dejar de considerar el tiempo de los usuarios”, detalla Jara.

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Respecto a la necesidad de financiar el sistema con recursos estatales, el académico explica que de considerarse el tiempo de los usuarios en recorridos más directos, con frecuencias más altas y con tamaño de buses adecuados, el sistema no es el más barato y por lo tanto, lo más probable es que se requiera lo que se denomina como subsidio optimo.

“Yo aquí no estoy defendiendo el subsidio per se, lo que estoy diciendo es que si el año 2007, después de 5 años de estudios, se hubiese considerado los recursos necesarios, el sistema que hubiésemos tenido habría partido de otra manera, por eso yo insisto que fue un problema de diseño”, apuntó.

En la misma línea, Patricio Hales señala que un sistema de transporte público no funciona sin el subsidio del Estado: “Las micros amarillas tenían un subsidio encubierto, un subsidio que lo pagaban los pobres y que era que los trabajadores no tenían horarios, que trabajaban 15 horas diarias, que los hacían lesos con las contrataciones. Todos esos eran subsidios hechos por los propios trabajadores”.

El 30 de noviembre de 2007 se publicó un estudio titulado Investigación al Transantiago: Sistematización de Declaraciones hechas ante la Comisión Investigadora, Resumen de Contenidos de los Principales Informes Técnicos, Información de Documentos Públicos Adicionales y Comentarios Críticos. El documento realizado por Rodrigo Quijada, Alejandro Tirachini, Rodrigo Henríquez y Ricardo Hurtubia, todos hasta ese momento con el grado de magíster en Transportes de la Universidad de Chile, apoya la tesis de que un adecuado financiamiento pudo haber sido determinante en el proceso.

“Transantiago nació sin presupuesto, jamás pudo superar esa situación, y su destino quedó determinado por esa condicionante. Las prioridades del gobierno de Ricardo Lagos, como él mismo expresó, eran la construcción de un conjunto de autopistas y la ampliación del Metro, siendo la modernización del sistema de buses un elemento más bien menor, sin grandes aspiraciones, y eso es patente en los recursos asignados; en las autopistas de Santiago se comprometieron dineros fiscales por US $1.400 millones, en Metro una cifra similar, mientras que a Transantiago se destinaron menos de doscientos millones. Se estableció y mantuvo un discurso intencionalmente falaz, que engañó a la opinión pública aseverando que las autopistas las pagaban sus usuarios, y algo similar para el Metro, al tiempo que se avivaron y explotaron expectativas sobre el Transantiago que, en vista de los recursos disponibles, y los propios antecedentes con que contaba la autoridad, eran absolutamente imposibles de cumplir”, se lee en el informe.

Por su parte, Louis De Grange expresó que cuando se discutió el diseño del plan, muchos académicos afirmaban que no se necesitaba subsidio, aunque habían otros que afirmaban que sí. En este sentido, habrían habido asesores del Ministerio de Transporte que garantizaban no sólo que el Transantiago no necesitaba subsidio, sino que además iba a ahorrar costos respecto a las micros amarillas.

“Las micros amarillas costaban 400 millones de dólares al año, hoy en día el sistema cuesta mil 200. Ninguna persona en su sano juicio hubiese dicho en esa época que se requerían 750 millones de dólares de subsidio, porque primero el subsidio habría sido mucho mayor que el costo total del sistema, y por lo tanto es una discusión un poco espuria. Nadie hubiese dicho que se necesitaba ese monto de subsidio. Si alguien lo hubiese dicho y le hubiese creído, nunca se hubiese implementado el Transantiago. Por lo tanto, decir que el problema del Transantiago es por falta de subsidio, es una afirmación que no tiene ningún sentido de realidad”, declara De Grange.

 Infraestructura, flota y Zamorano

Otro aspecto fundamental que fraguó la crisis del Transantiago fue la disminución de la flota de buses. Patricio Hales apunta que durante el periodo de las micros amarillas, habían 13 mil 500 buses. “Si uno los reduce a 4 mil de un viaje es algo que no puede no fallar, no puede no terminar en desastre”.

“No hubo error en el cálculo del número de buses; hubo premeditación. Los estudios disponibles indican sin ambigüedades que si no se iba a construir infraestructura que aumentara las velocidades, entonces Santiago requería del orden de 6.500 buses. Esta cifra fue luego manipulada, en un proceso que involucró a la SECTRA y a los consultores Fernández y De Cea, a fin de realizar una licitación en que se exigieron dos mil buses menos, y que no pudo empezar a remediarse más que unos meses antes del 10 de febrero de 2007, y con cuestionable efectividad. Las estimaciones disponibles previas a la puesta en marcha indicaban con toda claridad que la mayoría de los recorridos troncales estarían sobrecargados”, se lee en el Investigación al Transantiago…

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Por su parte Sergio Jara explica que en el diseño del Transantiago, nunca se consideró la posibilidad de incluir lo que en transporte se llama externalidad positiva. En otras palabras, para todo usuario de transporte el que viaje más gente es favorable en la medida en que el sistema se adapta para que viaje más gente.

Lo que significa por ejemplo, que en hora punta hay un servicios más frecuentes por lo tanto se espera menos. En otras horas hay servicios menos frecuentes, por lo tanto se espera más. En el caso del automóvil cuanto más gente viaja hay más congestión y mayores tiempos de viaje. En el caso del transporte público, mientras más gente lo use, es conveniente para todo el resto de los usuarios porque el sistema, si está diseñado bien, tiene frecuencias más altas y por lo tanto se ofrece un mejor servicio.

Un aspecto directamente ligado a la disminución de la flota es el de la infraestructura. Cuando se puso en marcha el Transantiago, la capital no contaba con el equipamiento necesario para que funcionara. En 2007 las personas reclamaban que ni siquiera los paraderos estaban listos, lo que daba cuenta de la falta de adaptación de la ciudad en su conjunto para enfrentar el nuevo sistema, donde no se habían terminado de construir los lugares por donde transitarían los buses.

Respecto a las causas de esta premura, estaba por una parte, la urgencia puesta por Ricardo Lagos para sacar adelante el plan y también porque los contratos suscritos por el Estado contemplaban fechas que de no cumplirse habrían hecho al erario público pagar multas que bordeaban los 150 millones de dólares a todas las empresas que estaban involucradas.

En lo referente a los contratos aparece un nuevo asunto que explica el fracaso del Transantiago. Una de las innovaciones que se adoptaron en esta línea fue la de acabar con la multiplicidad de empresarios de micros para pasar a un sistema de Unidades monopólicas. Mientras en el sistema antiguo, un 75 por ciento de las empresas de microbuses tenia entre una y tres micros, el sistema nuevo reemplazo esa lógica por sólo ocho empresas que operaban de manera monopólica en unidades territoriales.

Según detalla en informe de la Comisión Investigadora del Transantiago, las fronteras y bordes entre cada Unidad quedaron sin recorridos, porque cada monopolio estableció restricciones para la penetración a su territorio de las unidades de aledañas.

El ex ministro de Obras Públicas y de Transportes, Javier Etcheberry explicó su responsabilidad en esta decisión a la Comisión:

“Nunca se planteó la posibilidad de la competencia al interior de una zona, por cuanto nuestra idea era evitar los males que tenía el sistema de los buses amarillos, que se peleaban los pasajeros entre buses de distintas líneas e, incluso, entre los buses de una misma línea. Por eso, nos pareció que debía haber una sola empresa, con responsabilidad en una cierta área, pero con una serie de obligaciones, como frecuencia, pasajeros, baja evasión, recorridos convenientes, etc, y que la autoridad debía hacer cumplir esas bases.  Además, había formas para variar los recorridos, las condiciones y las frecuencias en la medida en que fuera necesario”.

En la práctica ello no ocurrió como esperaba Etcheberry y los nueve monopolios han constituido, según lo ha concluido el conjunto de la Comisión, “uno de los principales errores del diseño del Plan y una de las rigideces que no permite que  los servicios alimentadores se extiendan a medida que crece la ciudad, objetivo fundamental del proyecto.

“En la práctica, los monopolios son responsables de la ausencia de recorridos o las mallas ilógicas, de la cobertura incompleta, de las dificultades para acceder a destinos dentro de cada Unidad de Negocio, de que haya lugares sin acceso a hospitales y escuelas. Los operadores que han concesionado cada monopolio no tienen incentivos, porque no tienen competencia y, por lo tanto, ganan lo mismo camine más o menos el usuario y esto quedó establecido en los contratos”, se lee en el Informe de la Cámara Baja.

A esto se sumó, durante la etapa de ejecución, el grave incumplimiento de los operadores de buses, que fueron sindicados como responsables de no sacar a la calle el número de buses comprometidos en los contratos.

Otra de las causas que influyó en el desastre de 2007 fue la campaña comunicacional establecida por el Gobierno. Con el futbolista Iván Zamorano como rostro principal, la campaña exigía un compromiso altamente demandantes para los usuarios. En todas las casas de Santiago se entregaron complicados mapas de la ciudad que no hacían más que confundir a la gente.

Louis De Grange ve en este aspecto un punto clave: “El colapso del 2007 se debió básicamente a la falta de información y a la inexistencia de buses. O sea, los usuarios no tenían idea por donde pasaban los nuevos recorridos, la campaña comunicacional fue espantosa, los operadores no sacaban los buses y los mismos conductores tampoco sabían cuáles eran los recorridos que tenían que hacer. La capacidad de fiscalización y de control era nula, fue hecho de manera totalmente artesanal desde un escritorio, y la capacidad de gestión de las autoridades de la época fue inexistente”.

Responsabilidades políticas

El enfoque de la Comisión Investigadora fue, precisamente, determinar quien o quienes fueron los responsables de la catastrofe que fue el Transantiago, al menos durante 2007. El informe final arrojó decenas de nombres que incluyeron a dos Presidentes de la República, sucesivos ministros de Obras Públicas y Transporte, empresas asesoras, responsables de estudios técnicos y coordinadores del proyecto.

Respecto a los técnicos, el informe estableció que asumieron la actitud de ampararse en su condición de tales, o en el secreto de sus informes, para liberarse de su responsabilidad profesional y funcionaria. Además aseguró que no poner en acción su capacidad técnica para advertir a la autoridad política de los efectos dañinos de aspectos específicos del diseño, fue grave.

En lo relativo a los diseñadores, la Comisión declaró que adolecieron de una excesiva confianza que éstos demuestran en los modelos con la correspondiente subestimación de la información de base. Por lo tanto, se resolvió que diseñar un sistema con información escasa y antigua constituyó otro de sus “errores básicos”.

Los elementos investigados por la Comisión dejaron en evidencia que el 10 de febrero, Santiago y el nuevo sistema no contaban con los elementos más imprescindibles para su funcionamiento, como una autoridad de transportes metropolitana, coordinación institucional, infraestructura mínima, soporte tecnológico, la totalidad de los buses y una disposición positiva de los operadores.

“De esta manera, la Comisión, teniendo presente los testimonios recibidos, los documentos tenidos a la vista, todos colacionados en el cuerpo de este informe, concluye que las autoridades de Transantiago, en particular las del Ministerio de Transportes, son responsables de haber permitido la puesta en marcha de la última etapa del plan de transporte urbano de Santiago, no obstante que una normal prudencia hacía a todas luces previsibles las consecuencias, por lo que la decisión de éstas, y su falta de previsión, no resultan explicables”, se lee en el documento.

Para Sergio Jara el conflicto del Transantiago pasa por una suma de responsabilidades. “Sin duda, hay una enorme responsabilidad por parte de quiénes fueron los sucesivos ministros de Hacienda, porque las restricciones presupuestarias vienen esencialmente de ahí. Se vendió esta idea como la modernización del sistema, se dijo que íbamos a tener un sistema de transporte público de clase mundial. Si en paralelo con eso, a usted le están diciendo “pero… va a tener que autofinanciarse, no vamos a soltar un peso para que esto sea de clase mundial”, la primera responsabilidad es de los sucesivos ministros de hacienda”.

En el documento realizado por Quijada, Tirachini, Henríquez y Hurtubia, la principal responsabilidad política recae en una determinada persona.

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“Tomada la decisión, una mínima sensatez habría recomendado abortar o suspender el proyecto, y con mayor razón aún si se estaba considerando una modificación de la estructura de recorridos que involucraba significativamente más trasbordos, cuya molestia no podría ser compensada con ninguna mejora en el resto de las variables relevantes. Esa doble decisión –usar los recursos en otro objetivo y aún así continuar- es lo que asegura el fracaso del Transantiago, y, por el tipo y envergadura de la decisión, no puede responsabilizarse de ella a nadie más que al ex Presidente Ricardo Lagos”.

Un paso adelante, dos pasos atrás 

 A 10 años de esa mañana de febrero en que comenzó esta historia, hay cosas que han cambiado. Desde el punto de vista de las variables, la flota ha subido hasta poco más de 6 mil 500 buses, el diseño de recorridos ya no es troncal alimentador, sino que una suerte de híbrido donde los recorridos son bastante más largos, y en que la gente tiene que hacer menos trasbordos.

“Esos aspectos han mejorado, pero con un pecado original que es imposible superar: la imagen del trasporte público se deterioró, lo cual ha hecho que toda la gente que en estos 10 años ha podido adquirir un automóvil lo ha hecho y lo está usando, o sea, se indujo desconfianza en el sistema de transporte público. En este sentido, todo indica que las cosas han ido para mejor pero el pecado original va a ser muy difícil revertirlo porque induce actitudes en la gente que es muy difícil contrarrestar”, analiza Sergio Jara.

En opinión de Patricio Hales, las cosas han mejorado de manera importante, lo que a su juicio tiene que ver con la actual gestión que ha realizado el actual ministro de Transporte, Andrés Gómez-Lobo. Respecto a los aspectos que aún falta por superar, Hales hizo énfasis en la necesidad de establecer un subsidio permanente para el transporte público, fortalecer la infraestructura con corredores donde el transporte público pueda desplazarse a la velocidad adecuada para que sea eficiente, lo que supone tomar medidas para evitar la congestión, solucionar los problemas con los operadores y acabar con la evasión del pago de los pasajes.

Este año resulta clave para el Transantiago. Al cumplirse 10 años de su implementación, se acaban los contratos con las empresas concesionarias del servicio, lo que supuso, durante 2016 la apertura de nuevas licitaciones, sobre las cuales han recaído las esperanzas de que el sistema pueda mejorar.

En este sentido, Louis De Grange sostuvo que al proceso de licitaciones del Transantiago,  no se le sacó el provecho que podía haberse sacado y que va a ser un cambio cosmético. “Los contenidos esenciales de las bases de licitación tienen cambios muy menores y los pocos cambios que tienen lo que van a hacer es aumentar los costos del sistema porque van a reducir la antigüedad de los buses, van a aumentar la exigencia del tipo de buses respecto a recorridos ofrecidos por buses de emisiones 0 y cambios de ese tipo que aumentan los costos”, explica el académico.

Además, De Grange afirmó que lo más relevante es que no se aprovechó la licitación para expropiar los terminales de buses que son un factor crítico que representa una barrera de entrada muy grande para futuros operadores “por eso tienen que ser de tuición del Estado y ser operados y administrados por un tercero. Hay que desintegrar verticalmente esta industria de tal forma que mejore la competencia, se reduzcan los costos, se flexibilice la malla de recorridos, y todo eso se logra muy fácilmente con terminales estatales”

Habrá que esperar y ver si la administración de Michelle Bachelet es capaz de hacer modificaciones, que mejoren, aunque sea 10 años después, las condiciones de vida de las personas.

*Fotografías de Christian Aguilar