Sobre la mesa estuvo, al inicio del debate del proceso constitucional, alguna tímida idea de avanzar hacia un tipo de Estado Federal que otorgara un poder descentralizador a las regiones. Se plantearon algunas normas para instaurar, por ejemplo, un Parlamento Regional, entre otras iniciativas. Pero en la medida que se conformó la Comisión de “Forma de Estado, Ordenamiento, Autonomía, Descentralización, Equidad, Justicia Territorial, Gobiernos Locales y Organización Fiscal”, las posiciones se fueron moderando, hasta llegar a la consagración de un nuevo tipo de Estado Regional, pero bajo el principio de mantención de un Estado Unitario e indivisible.
“El Estado se organiza territorialmente en regiones autónomas, comunas autónomas, autonomías territoriales indígenas y territorios especiales”, afirma el primer artículo sobre Forma de Estado, detallando en un segundo artículo que “Las regiones autónomas, comunas autónomas y autonomías territoriales indígenas están dotadas de autonomía política, administrativa y financiera para la realización de sus fines e intereses en los términos establecidos por la presente Constitución y la ley”.
Junto con ello, se aprobó un artículo que buscaba despejar dudas sobre la mantención o no del Estado Unitario, desechando cualquier posibilidad de instauración de un tipo de Estado Federal: “En ningún caso el ejercicio de la autonomía podrá atentar en contra del carácter único e indivisible del Estado de Chile ni permitirá la secesión territorial”, expresa esta norma clave.
Estado Regional bajo análisis
El Grupo de Trabajo en “Descentralización, territorio, gestión regional y local”, integrado por un diverso grupo de académicos del Instituto de Asuntos Públicos (INAP), que incluye también a organizaciones como la ANEF, viene desarrollando un trabajo de investigación y análisis sobre los temas de descentralización desde el año 2019. En este sentido, ha tenido un rol importante en el proceso constituyente, asistiendo como expositores a la Convención y mediante la publicación de diversos documentos. Uno de ellos, presentado recientemente, se refiere a las principales conclusiones que dejó el trabajo de la Convención en materia de descentralización.
En primer lugar, establecen que los tópicos centrales que se abordaron en la comisión y que, posteriormente se convirtieron en normas que giraron en torno a nueve grandes temáticas: estado regional, las entidades territoriales, el gobierno regional, el estatuto regional, las asambleas regionales, comunas autónomas, organización fiscal y las entidades autónomas indígenas. Estos contenidos concitaron distintos grados de apoyo a la hora de las votaciones en el Pleno. En primer lugar, el tema que logró mejores votaciones se refirió al Estado Regional, seguido del Gobierno Regional y las comunas autónomas; mientras que los temas que menos respaldo tuvieron en el Pleno fueron las Asambleas Regionales, las autonomías regionales indígenas y la organización fiscal y Tributaria.
Sobre este escenario, el informe destaca el alto grado de acuerdo que concitó la idea de generar un nuevo tipo de Estado Regional. “La Comisión de Forma de Estado logró generar un consenso considerable en el Pleno. En este sentido, existió un amplio acuerdo sobre la ejecución de una descentralización efectiva para el país. Es relevante destacar la votación de algunos artículos asociados a las comunas autónomas que se encuentran ya en el borrador de nueva constitución. El primero de ellos es sobre la definición de las Comunas Autónomas, lo cual se menciona como la entidad territorial base del Estado Regional siendo aprobado por 146 votos a favor. De este artículo es posible destacar el consenso que existe para dejar atrás el centralismo y la lógica ‘Top-down’ en materia de gestión subnacional. Esto se refuerza con la aprobación del inciso tercero referido a las competencias de la Comuna Autónoma donde se menciona la preeminencia de las competencias por sobre las Regiones Autónomas y el Estado, en relación con que las funciones del gobierno local puedan ser cumplidas de un modo adecuado”, indica el documento.
Una nueva forma de organizar el territorio
El académico del INAP y coordinador de este Grupo de Trabajo, José Viacava, explica algunos de los detalles y significados de este cuerpo de articulados que consagra entidades territoriales autónomas expresadas desde diferentes formas. Al respecto, comenta que es un gran avance en materia de descentralización, pero que involucrará un gran desafío para el Legislativo que deberá dar forma a esta nueva relación que se establece entre el poder central y las regiones.
La consagración del Estado Regional en la práctica explica, “se puede resumir en tres grandes ideas. Es un diseño bastante novedoso en lo que conocíamos por sistema de administración del Estado, y es el hecho de consagrar constitucionalmente la comuna autónoma, la región autónoma, que imprime a estos territorios un carácter bastante inédito en nuestra institucionalidad. En segundo lugar, se establecen distintos tipos de estatutos, en particular —por ejemplo— el estatuto indígena, en donde se reconocen los pueblos y naciones preexistentes al Estado chileno con estos territorios, también, de carácter autónomo. En tercer lugar, y una de las cosas más poderosas de esta nueva propuesta es la financiera, en la posibilidad de autonomía fiscal. Todo lo anterior se resume en un nuevo concepto: la propuesta de Estado Regional es una nueva forma de organizar el territorio. Ese es el gran titular. Estas no son modificaciones pequeñas, aquí estamos hablando de un nuevo diseño del poder en los territorios, y ahora tendrá que ver el legislador cómo se implementa en los detalles. Pero la propuesta, sin lugar a dudas, mejoró bastante desde los primeros elementos que se propusieron en la Comisión”, explica.
Este nuevo modelo implicará ajustes e importantes cambios en distintos sectores públicos, que se enfrentarán a este nuevo principio de autonomía. Al respecto, el académico señala que este escenario involucrará una nueva forma de relación entre el poder central y las regiones.
“Se amplía un abanico de opciones para gestionar bienes y servicios públicos, y también le da un estatuto político distinto al territorio. Hasta el día de hoy, los gobiernos regionales ejecutan servicios dentro de un menú acotado: no hay posibilidades de cambiar la entrada por consomé, no hay opciones de cambios, porque todo ya está definido. Los gobiernos regionales son entidades ejecutoras. Con esta propuesta —ahora — será diferente, porque el gobierno regional va a definir qué tipo de ejecución querrá realizar en su territorio”, comentó el experto.
Viacava agregó que “por lo tanto, obliga al nivel central a tener una conversación previa. Ese diálogo hoy no existe. Son instrumentos que se aplican en los territorios, pero no existe una conversación. Hoy las comunas no existen administrativamente hablando, existen administraciones comunales, que es distinto. Ahora habrá gobiernos regionales y con autonomía, tendrán posibilidades de endeudarse, tendrán la opción de desarrollar sus propios instrumentos de planificación territorial, de crear empresas públicas. Ya no es el diálogo permanente del Estado con 345 entidades, sino que será un diálogo del organismo central con entidades que tienen un carácter distinto y, por lo tanto, se establecerá un diálogo político diferente”.
Autonomía Financiera
Una de las normas más debatidas en torno a esta nueva configuración de Estado dice relación con la autonomía de financiamiento que, de hecho, fue la que menos respaldo tuvo en el Pleno. Dicha norma afirma: “Las entidades territoriales mencionadas en el artículo 5° de esta Constitución gozarán de autonomía financiera en sus ingresos y gastos para el cumplimiento de sus competencias, la cual deberá ajustarse a los principios de suficiencia, coordinación, equilibrio presupuestario, solidaridad y compensación interterritorial, sostenibilidad, responsabilidad y eficiencia económica (…) La autonomía financiera de las entidades territoriales implica la facultad de ordenar y gestionar sus finanzas públicas en el marco de la Constitución y las leyes, en beneficio de sus habitantes, bajo los criterios de responsabilidad y sostenibilidad financiera”.
Viacava precisó que esto no significa que cada región podrá gastar sin control, sino que significa la posibilidad de generar sus propios recursos mediante diferentes herramientas que el legislador deberá establecer:
“El texto constitucional menciona el concepto de una descentralización solidaria. Esto no significa que cada territorio se vaya a rascar con las manos y uñas que tenga, significa que el Estado seguirá recaudando centralizadamente una parte importante de los tributos, pero sí les da la opción a los territorios de poder generar, no solamente empresas públicas, sino de recaudar sus propios tributos”, explicó.
Para el académico, esta decisión “abre una discusión interesante respecto a la obtención de algún tributo, por ejemplo, especial a las empresas portuarias en aquellas ciudades que tengan esta categoría o algún tipo de impuesto específico a actividades contaminantes. Es decir, existirá la opción de que cada territorio proponga algún ingreso específico en que la ley determinará la forma, pero no significa que el nivel central, con esto, se desentienda”.
Eso sí, Viacava advierte que existe cierto peligro de que estas nuevas normativas profundicen inequidades entre los territorios.
“Por ejemplo, la Araucanía o Ñuble, que son regiones económicamente deprimidas, si no cuentan con una inyección de recursos del Estado permanente su capacidad de autogestión financiera será prácticamente nula. Ahora, esto no significa, para nada, federalismo financiero. Esto no es Brasil, no es México: es un Estado Regional y está dicho así en el arranque del capítulo sobre Forma de Estado: Chile sigue siendo un país unitario, en ninguna parte se establece que Chile será una república integrada por 16 capítulos independientes y 345 municipios independientes”, puntualizó el académico del INAP.
