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Año XI, 19 de agosto de 2019

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¿Por qué Chile no es Corea del Sur?

Corea del Sur no es Chile porque su estrategia de inserción fue completamente diferente, centrada en dos elementos: primero, en un Estado fuerte con un claro proyecto de desarrollo y con activas políticas industriales y, segundo, en conglomerados económicos que estaban dispuestos a dar saltos en innovación y diversificar la canasta exportadora hacia sectores que iban más allá de lo que las señales de ganancia de corto plazo sugerirían.

José Miguel Ahumada

  Domingo 27 de enero 2019 11:09 hrs. 
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A principios de los sesenta, Corea del Sur era una nación pobre, recién salida de una guerra civil, con una débil base industrial y una matriz exportadora anclada en recursos naturales, particularmente en pescados y cereales. Su PIB per cápita equivalía a un tercio del de Chile y la expectativa de vida era tres años menos que la nuestra (56 versus 59).

A mediados de los setenta, tanto Chile como Corea del Sur iniciaron un giro hacia las exportaciones y abandonaron las medidas de sustitución de importaciones que anteriormente dominaron sus economías. El Banco Mundial veía a las dos naciones como ejemplos de ‘países globalizadores’, dispuestos a insertarse al mercado y a la competencia internacional, contraponiéndolas a países aislacionistas y proteccionistas.

A cuarenta años de aquel giro, es evidente que Corea del Sur experimentó uno de los cambios sociales y económicos más radicales de la historia económica. De exportar cereales y pescado, pasó a exportar maquinaria eléctrica, autos y tecnologías de información, mientras Chile continúa exportando celulosa, cobre, fruta y pescado; su ingreso per cápita es hoy casi un 70% superior al de Chile; y posee una estructura social considerablemente más igualitaria que la nacional (0.316 Gini versus 0.477).

¿Qué puede explicar que un país más pobre y con menos industrias que Chile pudiera, insertándose al igual que nuestro país en el comercio internacional, superarnos tan rápida y sustantivamente en términos de desempeño económico y social?

Algunos dicen que es un factor cultural. Corea viene de una tradición confuciana que incentiva la disciplina y el esfuerzo. Pero eso no explica por qué el despegue se dio en los setenta y no antes. Otros dicen que fue una gran ayuda de EEUU, pero varios países han recibido ayuda norteamericana (Chile incluido) y no han tenido el mismo desempeño. Probablemente la respuesta está en un elemento clave: contrario a la visión del Banco Mundial, lo específico de Corea no fue su integración al mercado mundial, sino los términos particulares en los que ello fue realizado. A diferencia de Chile en el periodo considerado (a partir de los setenta), Corea se insertó en el comercio internacional en los términos y tiempos que el Estado diseñó de acuerdo a un proyecto de largo plazo encaminado a movilizar recursos hacia sectores intensivos en conocimiento.

En otras palabras, mientras Chile se integró al mercado mundial adaptando pasivamente su matriz productiva de acuerdo a las ventajas comparativas asignadas por el mercado, y asignándole al Estado una mera función de asegurar las bases institucionales de la libre competencia, Corea se integró en forma estratégica , con el objetivo de construir nuevos sectores industriales. Si el mercado no proveía los incentivos y los privados las inversiones para el despliegue de las mismas, el Estado tenía la voluntad y capacidad de rediseñar los términos de inserción e invertir en dichas áreas.

Por ejemplo, en materia comercial, el Estado estableció restricciones cuantitativas a importaciones, aranceles en sectores estratégicos (automotriz y manufactura liviana) y brindó un conjunto de medidas de promoción y subsidio a las exportaciones sujetas a criterios de desempeño. El gobierno forzó el giro a exportaciones no tradicionales a los grandes conglomerados económicos vía subsidios y licencias industriales, los que estaban sujetos a cuánto podían aumentar I+D, diversificar exportaciones y avanzar en nuevos productos. Contrario al caso chileno, durante todo el periodo de despegue Corea no firmó ningún tipo de TLC ni acuerdos de inversión. Por el contrario, lo suyo fue preparar una matriz productiva que pudiera competir en el mercado en áreas intensivas en conocimiento y no amarrarse a las áreas de ganancia de corto plazo, como lo fueron los commodities.

En materia financiera, el Estado nacionalizó la banca, obteniendo el control de los flujos de capital. Mientras créditos subsidiados por el Estado estaban disponibles para cualquier empresa exportadora, los préstamos de largo plazo a tasas de interés preferenciales eran dadas a empresas seleccionadas por el Estado de acuerdo a su proyecto de giro a una economía industrial e intensiva en conocimiento (como lo fueron los sectores de cemento, acero y construcción naval).

El Estado no solo reconstruía el orden institucional dentro del cual se desplegaba el mercado, sino que asumía directamente un rol de empresario schumpeteriano. No solo buscaba solucionar ‘fallas de mercado’, sino que construyó directamente nuevos mercados vía empresas públicas que fueron las primeras en invertir en sectores como el plástico, textiles, fibras, acero y electrónico. Junto con eso, con la empresa estatal de acero POSCO, se aseguraba la disponibilidad de insumos claves para el despliegue industrial.

Finalmente, las inversiones extranjeras ocuparon un rol marginal en el despegue económico. Contrario a casos como el chileno, Corea optó por concentrar la acumulación de capital en actores nacionales (privados o estatales) sujetos al proyecto nacional de construir nuevos sectores intensivos en conocimiento promocionados y dirigidos desde un Estado desarrollista.

Los resultados saltan a la vista. Samsung en los años cuarenta exportaba pescado, verdura y frutas. En los setenta y ochenta, sujetos al plan de protección y disciplinamiento desde el Estado, dio el salto al sector electrónico. Similares casos se encuentran en conglomerados como Hyundai o LG.

¿En qué se parece ese proyecto a la apertura indiscriminada, pasiva y abierta a las inversiones extranjeras de Chile? ¿son ambos ejemplos de ‘economías globalizantes? En absoluto. Corea del Sur no es Chile porque su estrategia de inserción fue completamente diferente, centrada en dos elementos: primero, en un Estado fuerte con un claro proyecto de desarrollo y con activas políticas industriales y, segundo, en conglomerados económicos que (forzados por el Estado en algunos casos, voluntariamente en otros) estaban dispuestos a dar saltos en innovación y diversificar la canasta exportadora hacia sectores que iban más allá de lo que las señales de ganancia de corto plazo sugerirían.

Ambos elementos claves están conspicuamente ausentes en el caso chileno. Por un lado, la política de largo plazo del Estado ha sido, en gran medida, firmar acuerdos comerciales de forma casi maníaca que, paradojalmente, han supuesto constantes restricciones legales a que se puedan aplicar políticas como las coreanas (respecto al caso específico del TPP-11, ver artículo aquí). Por el otro, los grupos económicos nacionales se arraigan en sus ganancias rentistas de corto plazo, completamente reacios a cumplir lo que es la máxima promesa redentora del capitalismo, esto es, la innovación tecnológica.

Así visto, el desafío del desarrollo chileno es menos técnico y más político, y dice relación al carácter y a los objetivos de los principales actores que hoy determinan, en sus leyes y decisiones de inversión, la forma como producimos y distribuimos los excedentes de la producción colectiva del país.

*Texto escrito por el economista José Miguel Ahumada

*Imagen de portada. https://www.previsionsocial.gob.cl. Foto de referencia