En conversación con Radio y Diario Universidad de Chile, el profesor titular y director del programa de doctorado del Instituto en Ciencias Políticas de la Universidad Católica, Gabriel Negretto, abordó la fragmentación agudizada del sistema político. Un fenómeno que complejiza las capacidades de adoptar acuerdos transversales, que en el caso del gobierno del Presidente Gabriel Boric, le ha costado la elección de su primer candidato a encabezar la Fiscalía Nacional y una probable nueva negativa de parte del Senado. 

Explicando el fenómeno, Negretto da cuenta de los factores culturales e institucionales que erigen este escenario, exhortando a utilizar el segundo proceso constituyente para adoptar las reformas que permitan en algo contener la atomización de los partidos políticos, la lógica de coaliciones y los proyectos globales de sociedad.

¿Cómo ve el escenario de fragmentación?

En un contexto donde tenemos un sistema presidencial como ocurre en Chile y en el resto de América Latina, siempre la fragmentación extrema en el Congreso es problemática porque suele ocurrir muy frecuentemente, sobre todo cuando la Presidencia tiene propuestas transformadoras o reformas más o menos profundas, que ante la fragmentación y la presencia de varios grupos opositores y donde además están muy divididos los grupos que apoyan al Gobierno y al propio Presidente, es muy difícil forjar coaliciones y en general lo que es difícil es forjar coaliciones de apoyo al Gobierno. Más sencillo es forjar coaliciones de oposición, es decir, que los congresos fragmentados y particularmente, cuando se da en el contexto de gobiernos que buscan reformas profundas o buscan cambiar el estatus quo, lo que ocurre es que suelen lograrse coaliciones dentro de estos congresos fragmentados para oponer la iniciativas presidenciales, pero es mucho más difícil lograrlas para apoyarlas, con lo cual, lo que esto trae como consecuencia, no solo en Chile sino que es un problema genérico de los sistemas presidenciales que tenemos, es que favorece el bloqueo, la paralización y la dificultad de lograr acuerdos. 

¿Qué factores explican esto?

Chile ha tenido históricamente un sistema muy fragmentado. De hecho, en Chile, desde comienzos del siglo XX, antes que se introdujera la representación proporcional, Chile tenía un sistema de múltiples partidos, así que hay razones de tipo sociológico, de la pluralidad y la diversidad de perspectivas que hay entre los votantes chilenos que hacen más proclive la competencia electoral, una competencia fragmentada y que provee de incentivos a los grupos políticos para proliferar y para dividirse, así que en Chile la fragmentación es tradicional. Ahora, y esto ha ocurrido con diversos sistemas políticos, donde la fragmentación fue contenida, fue con el sistema binominal, porque lo que hacía era que dentro de la gran cantidad de partidos que existían, se formaban dos coaliciones, de centro izquierda y centro derecha, porque esa era la forma de competir de manera eficaz para ganar posiciones tanto en el legislativo como en la presidencia. Ya al final del binominal comienza a aumentar la fragmentación, sobre todo desde el ala de la izquierda cuando empieza a aparecer la nueva izquierda chilena, los que se separan de la Concertación y al haber terminado el binominal, el dique de contención que había para que estos grupos fragmentados se unieran y se coalicionaran en listas multipartidistas de signos ideológicos más o menos afines, desapareció, y ahí la fragmentación aumenta. 

Aumenta también la fragmentación con la elección de la Convención Constitucional y aumenta en la elección del 2021, aunque no de manera muy radical con respecto a la elección del 2017. Es decir, sí hay un sistema electoral que al haberse convertido en puramente proporcional en comparación con lo que era el sistema binominal, levantó una barrera que había a la fragmentación, pero también hay un fuerte impulso sociológico social a la aparición de grupos políticos nuevos, como fue la ruptura dentro de la centro izquierda tradicional y la aparición de los nuevos grupos y la nueva izquierda, entonces ¿Es posible contener la fragmentación por vía de cambios electorales en Chile? Sí, es posible, hay distintas medidas que se discutieron en la Convención, ninguna de las cuales se adoptó, pero estas medidas tienen que ver con, por ejemplo, establecer umbrales mínimos de representación en el sentido, por ejemplo, que un partido no pueda ganar bancas en el Congreso si no supera un determinado porcentaje de votos a nivel distrital o a nivel nacional, de hecho, hubo algunas propuestas de la Convención que buscaron establecer estos umbrales y no prosperaron. Lo mismo que, por ejemplo, hacer que la segunda vuelta de la elección presidencial coincida con la elección del Congreso, es decir que la elección del Congreso no se haga con la primera vuelta de la elección presidencial.

Este es un factor del sistema electoral chileno, que no es único al sistema electoral chileno, sino que ocurre también en otros países de América Latina que son los sistemas electorales similares, que contribuye a la fragmentación, porque como es muy difícil lograr que un candidato apoyado por una coalición o por un partido logre más del 50% de los votos en la primera votación, los votantes, los ciudadanos, tienden a apoyar a aquellos partidos y aquellos candidatos que más prefieren. El tema es que, como la representación en el Congreso se define en la primera vuelta, la fragmentación de opciones entre candidatos presidenciales múltiples hace que se pluralice la representación también en el Congreso. Si se llevara la elección del Congreso a la elección por segunda vuelta, es decir cuando se tiene que definir solo entre dos candidatos la elección presidencial, eso ya conlleva un voto de arrastre, porque los votantes están obligados a votar por las listas, por los partidos, por las coaliciones, de los dos candidatos y eso va a tener un efecto espejo, de reflejo, en el Congreso.

Esta medida también se discutió en la fracasada Convención Constitucional y tampoco se incluyó. Es probable que con la apertura de un nuevo proceso, sobre todo si está en manos de expertos que no tengan intereses partidarios de corto plazo, puede ser que prospere alguna de estas medidas contra la fragmentación, porque es un tema que se viene discutiendo en Chile, que es una realidad, y que es improbable que los propios partidos quieran contener la fragmentación porque es como escupir al cielo. Es decir los partidos que ya están fragmentados que ya son minoritarios, buscan establecer umbrales de representación o controlar la fragmentación, en el fondo están tomando medidas en contra de sí mismos. Por eso digo que en el próximo proceso, dado la influencia y el poder que van a tener los expertos, todo dependiendo cuáles son los expertos, cuál es su cercanía con ciertos partidos, pero digamos, en la medida que no sean figuras partidistas, puede ocurrir que se vuelvan a discutir algunas de estas medidas y se incorporen.

De todas maneras no hay soluciones institucionales 100% efectivas si es que en la sociedad hay una profunda fragmentación de preferencias políticas, pero lo que estas reglas electorales pueden hacer es colocar ciertos diques de contención, como en algún momento sirvió el binominal que forzaba a las coaliciones. No eliminó la multiplicidad de partidos, pero hacía que esta multiplicidad de partidos se comportara o actuara como si fueran alternativas más o menos homogéneas. 

Un fenómeno que surge cuando se problematiza la fragmentación política es la política de las identidades ¿Ve eso como un factor?

Efectivamente han surgido también ahora alternativas en Chile como el Partido de la Gente por ejemplo, que no es un partido programático, no tiene programa básicamente. El Partido de la Gente es un partido filo populista yo diría, cuyo programa es exactamente lo que dice el nombre del partido, es decir, hacer lo que la gente quiere en un determinado momento. Eso no es una plataforma partidista, eso no es muy conveniente también para forjar acuerdo, sobre todo en contexto donde a su vez la erosión del apoyo social a los Presidentes en contextos cambiantes, riesgosos, de cambios profundos, como el que está viviendo Chile y como lo hemos visto con el propio Boric, es decir, en pocos meses se erosionó el apoyo que tuvo en la segunda vuelta presidencial. Tener partidos, digamos, que no tienen programa y que buscan satisfacer al electorado cuando el electorado se está volcando contra el Gobierno, claramente no contribuye a forjar acuerdos ni a poder sacar más proyectos legislativos y generar apoyos. 

Por otro lado, empieza a aparecer también grupos o candidatos que entran al Congreso defendiendo un tema. Estos tampoco son parlamentarios programáticos, es decir, que defienden un tema ecológico, o que defienden un tema de género, pero que no tienen una plataforma, eso también dificulta el lograr acuerdos. En ese sentido, yo creo que sí hay un escenario complejo, esto no se resuelve por vía electoral, esto corresponde a un fenómeno sociológico, al cansancio con los partidos tradicionales, a la aparición de nuevas alternativas, a la promoción en el mercado electoral en temas que están muy alto en las preocupaciones de la gente, pero que no se incluyen dentro de un programa homogéneo o coherente y sistemático. 

Hay quienes advierten de no revertir este escenario, Chile caerá en la peruanización ¿Cree que es posible llegar a ese punto?

Sí, Perú se ha convertido en el fantasma de Chile y de algunos otros países. De Chile en parte de su cercanía y porque también existe esta analogía con la fragmentación en Perú.

Chile tiene una diferencia importante con respecto a Perú y es que en Chile existe un alineamiento ideológico todavía, a pesar de que se está resquebrajando, por ejemplo con lo que hablé con la aparición de partidos exceptos que no se ubican claramente en el espectro ideológico de izquierda, de derecha, de centro, no sabe lo que es, pero los votantes y los partidos en Chile todavía tienen una cierta orientación ideológica y programática, y en ese sentido es distinto a lo que ocurre en Perú.

En Perú básicamente no hay ya partidos con programas fácilmente ubicables en el espectro ideológico, entonces la desarticulación de la competencia electoral en Perú es mucho más profunda que en Chile. Ahora, que es un escenario a evitar, sí, por supuesto, que es un escenario que podría evolucionar en algún momento también, pero hay que tener en cuenta otros factores. Además que creo que hay un ordenamiento programático más fuerte en Chile, el sistema institucional también es distinto. Perú tiene un sistema semi-parlamentario, o semi presidencial en donde el Congreso, que es unicameral, tiene mucho poder y en un contexto de altísima fragmentación donde además los partidos no tienen programa o no tienen coherencia, este Congreso tiene una gran capacidad de impedir la gobernabilidad. Es mucho más fuerte este Congreso fragmentado peruano que el Congreso fragmentado chileno. 

Dicho sea de paso, uno de los peligros que yo lo advertía cuando se discutieron las reformas de la Convención, la que fracasó, porque justamente las reformas que se proponían pasaron por fortalecer mucho la Cámara de Representantes, dejaban una segunda Cámara un poco más débil y uno de los peligros, pensando precisamente en las prevenciones, es crear un Congreso mucho más poderoso pero altamente fragmentado con un Presidente más débil. Eso también generaba un peligro, entonces, creo que el escenario es distinto, creo que el estado de fragmentación y de pulverización de partidos en Perú es mucho más agudo que en Chile. 

¿Qué reformas haría al sistema electoral?

Yo creo que hay dos cambios claramente a considerar y se podría agregar eventualmente un tercero, pero los dos cambios a considerar tienen que ver, por un lado con la elección presidencial, y por el otro lado, con la elección al Congreso. Yo creo que la elección Presidencial tiene que modificarse el ciclo de elección de Congreso y Presidente, que es un poco a lo que me refería antes, y establecer que la elección legislativa se produce conjuntamente con la segunda vuelta de la elección presidencial. La segunda medida a considerar son los umbrales de votación en la elección legislativa y una tercera medida posible, más discutible, tiene que ver, no en el punto de vista de cómo los votantes expresan el voto, qué partidos tienen acceso a la representación, sino con respecto a cómo los votantes votan en las listas y una medida a considerar, que podría fortalecer a los partidos en Chile, aunque es un sistema muy tradicional y probablemente difícil de cambiar, es que la votación no sea personalizada. Es decir que la votación sea por listas o por coalición de partidos. 

Con estas consideraciones ¿Cómo ve la posibilidad de que el proceso constituyente llegue a buen puerto? Atendiendo al hecho de que, luego que se firmara el acuerdo, varios parlamentarios hicieron sus matices sobre el mismo. 

El gran signo de interrogación en el proceso constituyente obviamente va a ser el resultado de elección de la convención, de este consejo constitucional de 50 miembros. Ahora, el comité de expertos va a tener una capacidad de control de agenda relativamente importante, de modo tal que si hay fragmentación en la convención y no se acepta alguna propuesta, se tiene que llegar a una mayoría calificada para rechazarla, y sino, se tiene que formar una comisión mixta para resolver ese acuerdo. Es decir que el gran signo de interrogación va a ser cómo queda conformado ese consejo constitucional, pero a cómo ha quedado el acuerdo y alguna de las reglas que aparentemente van a implementar, le van a dar un poder de disciplinamiento a este grupo de expertos de modo tal que podrían contrarrestar la fragmentación. Yo creo que con todas las limitaciones que se han establecido y con la plena conciencia de que la reformas tienen que ser más moderadas, menos radicales y que probablemente el proyecto que se elabore sea mucho menos transformador de lo que fue la propuesta de la Convención Constitucional, yo creo que también va a ser más fácil llegar a acuerdos. 

Es notable la forma en que la izquierda y la derecha en la Convención votaron de manera completamente opuesta, de manera sistemática a través de todas las dimensiones de la propuesta anterior. Yo creo que en esta circunstancia hay un aprendizaje por parte de los grupos de izquierda y creo que hay mayores posibilidades de lograr acuerdo que lo que hubo, así que yo soy relativamente optimista, pero es cierto que está la interrogante de la elección. 

Además, creo que hay una conciencia de que tiene que haber una auto moderación de las propuestas y que ahora también se pone en peligro el destino de todos. O sea, un segundo fracaso ya sería muy dañino para todos los sectores involucrados. Me parece que los riesgos son más altos y va a generar una fuerte moderación en todos los sentidos.